Административный процесс

– это деятельность, результаты которой обязательно оформляются в соответствующих процессуальных документах. Природа, содержание и структура этих документов обычно закрепляются законодательством, хотя в настоящее время единой системы таких законодательных актов пока еще нет;

– это деятельность, вызывающая объективную потребность в процедурно-процессуальной регламентации. Управленческой процессуальной деятельности должна быть свойственна четкая и всесторонняя регламентация, обеспечивающая, с одной стороны, эффективность деятельности субъектов-организаторов управленческого процесса, а с другой – атмосферу благоприятствования участникам процесса, непосредственно заинтересованным в его результатах;

– это деятельность, непосредственно  связанная с необходимостью использования  методов и средств юридической техники [6, с. 42–44].

Анализ вышеизложенных взглядов на понятие юридического процесса позволяет нам выявить следующие отличительные особенности юридического процесса:

1. Это деятельность, которой  присущ властный характер.

2. Это деятельность, имеющая полную регламентацию юридическими процессуальными нормами.

3. Это деятельность, направленная  на достижение юридического результата, на решение юридических дел.

Поэтому административный процесс как особый вид юридического процесса характеризуется следующими признаками:

1) стадийность процесса, то есть наличие системы взаимосвязанных, последовательно совершаемых действий, составляемых документов и принимаемых решений;

2) четкая формулировка принципов и целей деятельности;

3) круг участников  процессуальных отношений;

4) наличие властных  актов, принимаемых в ходе разрешения  юридических дел; 

5) соблюдение установленных сроков совершения процессуальных действий;

6) подведомственность  дел;

7) использование определенных  видов и источников доказательств; 8) гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов;

9) применение процессуальных и иных санкций за нарушение соответствующих правил.

Но анализ любого правового  явления не может сводиться только к его определению, в котором концентрируется внимание на главных чертах исследуемого правового явления. На наш взгляд, для того чтобы выявить сущность административного процесса, следует обратиться к дискуссии на понятие административного процесса, так как только проанализировав различные научные подходы, можно прийти к определенному знаменателю.

Наряду с точкой зрения относительно реальности административного  процесса, которая разделяется представителями самых разных подходов к правовой процессуальной деятельности в целом, высказывалось мнение и о том, что административного процесса не существует вообще. Результаты многолетних научных исследований свидетельствуют о расхождениях в трактовке понятия «административный процесс». Одни ученые считают, что административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта управления до наложения административных взысканий); другие полагают, что административным процессом является только производство по делам об административных правонарушениях.

По мнению А.А. Демина, административный процесс представляет собой процедуру трехстороннего разрешения споров, вытекающих из властных отношений (т.е. административных и дисциплинарных споров), в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения (эти способы будут составлять разновидности административного процесса). При этом, считает автор, в области права понятие процесса неразрывно связано с разбирательством спора. «При отсутствии спора государственный орган действует в рамках не юридического процесса, а материально-правовой процедуры его функционирования. Наличие административно-процессуальных отношений возможно только при трехстороннем характере отношений: две стороны и арбитр». Таким образом, содержанием административного процесса, по его мнению, являются спор о праве и деятельность государственного органа по разрешению такого спора со всеми необходимыми для этого действиями [7, с. 10–11].

Д.Н. Бахрах считает, что  административный процесс – это, прежде всего, властная деятельность государственной администрации, которая осуществляется в рамках административно-процессуальных форм и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных  актов [4, с. 306].

Е.В. Додин, в свою очередь, отмечает, что административный процесс – это, прежде всего, порядок правоприменительной деятельности органов государственного управления [9, с. 9].

Анализ подходов к  административному процессу в отечественной  юридической литературе позволяет сделать вывод, что его понятие употреблялось в двояком смысле: административный процесс в широком понимании и административный процесс в узком понимании. Рассмотрим основные взгляды представителей обеих точек зрения.

По мнению Г.И. Петрова, административный процесс в широком смысле – это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления.

Административный процесс  в узком смысле – это процесс  деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции [10, с. 30].

Представляется, что первое определение административного  процесса весьма широко: в данном случае процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления отождествляется с государственным управлением вообще.

Например, по мнению А.Ф. Клейнмана, административный процесс  существует только в судебных органах при рассмотрении административно-правовых дел [11, с. 12].

Однако такое понимание  административного процесса, по нашему мнению, неприемлемо, потому что в данном случае административный процесс выносится за пределы государственного управления и становится одной из форм судебной деятельности.

Н.Г. Салищева также придерживается юрисдикционной трактовки административного  процесса и отмечает, что это особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанный непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. По мнению исследователя, если нет спора между сторонами административного правоотношения или, если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса [12, с. 11–12].

В. М. Горшенев справедливо указывал на то, что узкая трактовка административного процесса не соответствует общему методологическому пониманию процесса как формы существования самого материального закона. Из этого следовало, что административное право, устанавливая отношения в сфере управления, то есть каждодневного позитивного труда служащих по управлению во всех областях жизни, не соответствует юрисдикционной форме практического осуществления управленческих действий. Более того, в рамках административного процесса применяются процедуры как нормотворческого характера, так и правоприменительного значения, которые еще предстоит совершенствовать в течение ближайших лет. Таким образом, административный процесс едва ли возможно свести к установленным правовым путем процедурам применения принуждения [8, с. 21–22].

Так, второй подход к определению  административного процесса состоит  в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, т.е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления, решения его задач.

В.Д. Сорокин полагает, что административный процесс, как  бы его ни рассматривать – узко или широко, в юрисдикционном или управленческом плане, несомненно, является процессуальной формой исполнительной власти [1, с. 447].

В связи с этим административный процесс в широком смысле имеет  следующие характерные признаки:

1) это составляющая  часть управленческой деятельности  в органах управления (государственных или муниципальных органах исполнительной власти), которая подлежит правовой регламентации. Ученые, исследующие данную проблему в настоящее время, выделяют три вида процесса: административно-нормотворческий (издание нормативных актов публичной власти), административно-правонаделительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов);

2) это деятельность по применению норм различных отраслей права (в первую очередь, административного), осуществлению управленческих функций с использованием установленных процедур управления (принятие правовых актов управления и пр.);

3) это система разнообразных  административных производств, разграниченных целями, задачами и предметом совершаемых управленческих действий;

4) это деятельность, характеризующаяся  наличием многообразных, имеющих  специфический материальный процессуально-правовой статус субъектов административно-процессуальной деятельности (органы управления, органы исполнительно-распорядительной деятельности, государственные и муниципальные служащие, должностные лица).

Надо отметить, что  отождествление управленческой деятельности с административным процессом влечет за собой необходимость выявления юридико-процессуальной оболочки этой деятельности.

Однако здесь обнаруживаются неясности и нерешенные проблемы. Анализ законодательства РФ и его субъектов, а также ведомственных нормативных правовых актов, устанавливающих определенные управленческие отношения, позволяет сделать вывод об отсутствии всесторонней правовой основы, которая регламентирует порядок совершения управленческих действий, то есть устанавливает управленческие процедуры. Кроме того, действующее российское законодательство и подзаконные акты не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться широким пониманием административного процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. К тому же существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса, крайне разрознен.

Принимая во внимание все вышеизложенное, можно заключить  что, несмотря на единство административного процесса в целом и юридического процесса вообще, можно говорить о трех видах административных процессов: административно-нормотворческом, административно-правоприменительном и административно-юрисдикционном. Данная позиция, по-нашему мнению, наиболее точно отражает сущность административного процесса, так как показывает все многообразие деятельности органов государственного управления по разрешению конкретных дел и отношений между участниками этой деятельности.

В качестве вывода можно отметить, что в законодательстве должен быть поставлен вопрос об административном процессе как отдельной юридической категории, так как данный вопрос достаточно детально рассматривается в научной литературе, а законодатели, хотя и выделяют административное производство (административную юстицию), до сих пор подвергают сомнению существование данной юридической категории. Специфика административного процесса, отличающая его, прежде всего, от процессов гражданского и уголовного, состоит в особенностях исполнительной власти, юридической формой которой и является административный процесс.

 
          1.2. Принципы административного процесса

Являясь ограниченной частью управленческой деятельности, административный процесс базируется на общих принципах государственного управления. Применительно к административному процессу эти общие принципы конкретизируются и приобретают специфические оттенки. Попробуем разобраться в основных принципах административного процесса.

Принцип законности административного процесса основан на требованиях Конституции РФ. Его сущность состоит в том, что применение норм материального права или иная форма реализации во всех случаях должны быть законными. Нормы реализуются в строгом соответствии с порядком, предписанным административно-процессуальными нормами, т. е. в административном процессе законность выступает в качестве требования строго соблюдать определенный порядок претворения в жизнь правил материальных норм административного и других отраслей права.

В соответствии со ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленном законом [47, c. 6]. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия, унижающие человеческое достоинство.

Законность предполагает также охрану прав и законных интересов участников административного процесса. В случае нарушения прав и законных интересов того или иного участника административного процесса последний может обжаловать незаконные действия должностных лиц органов исполнительной власти в суд.