Административная юстиция в иностранных государствах

   Административная юстиция  – самостоятельная система специальных  органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере государственного управления, а также защиту субъективных прав граждан в случае их нарушения  незаконными действиями (бездействиями) или решениями администрации.

Следовательно, основной целью  административной юстиции является урегулирование конфликтов между гражданами и органами государственного управления. Иными словами, большая угроза правам отдельного гражданина исходит от органов  государственного управления, возможные  злоупотребления которых подлежат контролю со стороны административного  судьи.

Исходя из общих задач  административной юстиции (разрешение споров, возникающих между гражданином  и исполнительной властью), некоторые  ученые считают важнейшей предпосылкой эффективного государственного управления справедливый баланс интересов между  государством, с одной стороны, и  гражданами – с другой.

Интересен и весьма поучителен опыт административной юстиции в  странах, где она существует многие десятилетия¹.

В законодательстве европейских  стран термин «административная юстиция» почти не используется. И все же выделяются два его признака: административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности и осуществляется с соблюдением основных элементов судебного производства. Одной из сторон судебного процесса обязательно является представитель администрации. В структурном плане административная юстиция осуществляется либо специальными судебными подразделениями, либо судейской специализацией в рамках органов исполнительной власти или судов общей юрисдикции. Есть и смешанные формы, когда допускается отправление административной юстиции как судами общей юрисдикции, так и специальными административными судебными инстанциями.   

Анализ организации административной юстиции на примере Франции и  ФРГ дает следующую картину. Эти  страны отличает строгая структурированность  административной юстиции как по горизонтали, так и по вертикали. Здесь сложилась трехступенчатая структура административной юстиции. Во Франции это административные суды, административные апелляционные трибуналы, Государственный совет (его специальная секция). Во Франции административная юстиция сформировалась, по существу, из недр администрации. Влияние власти на административную юстицию весьма существенно. Это проявляется в формировании судейского корпуса, материально-техническом обеспечении работы административных судов, и, наконец, Государственный совет, по своим задачам и характеру деятельности, является элементом исполнительной власти. С точки зрения разделения властей германская модель организации административной юстиции более последовательна. Конституция гарантирует ее независимость.  

  В Германии и Франции административные суды создаются только парламентом. В Германии судьи административной юстиции назначаются соответствующими органами государственной власти, как правило, пожизненно. Земельные власти вправе самостоятельно решать некоторые вопросы, в частности, увеличивать количество членов суда. Статус судей административных трибуналов идентичен статусу судей общей юрисдикции. Помимо постоянных судей в составе административных судов действуют общественные, которое избираются из числа граждан сроком на четыре года.  

  Во Франции судьи системы административной юстиции составляют особый судейский корпус. Его члены подбираются на конкурсной основе из выпускников Национальной школы администрации, а также чиновников государственной, военной и местной администрации. Весьма своеобразно положение членов Государственного совета, которые, являясь государственными чиновниками, участвуют в работе его специальной секции, выступающей в качестве высшего органа административной юстиции во Франции.  

  В основу деятельности органов административной юстиции положен территориальный принцип. Различия в юрисдикции второй и высшей инстанций ФРГ и Франции обусловлены, в основном территориальным устройством данных государств. В отличие от административных апелляционных судов во Франции, верховные административные суды земель ФРГ выступают не только в качестве надзорной инстанции по отношению к административным судам первой инстанции, но и могут, принять к рассмотрению дела, которые, как правило, затрагивают важную для земли административную проблему. Одной из сторон спора должен выступать земельный административный орган. Федеральный административный суд, помимо апелляционной и кассационной инстанции по отношению к нижестоящим судам, может принять к рассмотрению спор в том случае, если одной из сторон выступают высшие федеральные органы государственной власти. Ведению Федерального суда подлежат споры о конституционности партий, объединений и общественных движений. Федеральный административный суд решает споры по социальным и правовым вопросам между федерацией и землями, а также между землями.  

 Во Франции Государственный совет может выступать в качестве первой и последней инстанции по жалобам с целью отмены декретов Премьер-министра или Президента республики, а также нормативных актов, принятых министрами по спорам, касающимся статуса высших государственных должностных лиц, назначаемых декретом Президента республики, по жалобам о законности административных актов, сфера применения которых выходит за пределы одного административного суда, по спорам, возникающим под юрисдикцией административных судов за границей или в открытом море.  

 В названной статье  автором дается анализ процедуры  рассмотрения дел органами административной  юстиции. Рассмотрение дел органами  административной юстиции проводится на основе судебной либо квазисудебной процедуры. В ФРГ производство в административных судах ведется на основе норм, действующих в гражданско-процессуальном производстве. В административном суде действуют принципы: гласности, состязательности сторон, публичности, законности, равенства сторон и т.д. На базе тех же принципов строится административный судебный процесс во Франции. Несколько специфичен судебный процесс в Государственном совете, где он ведется в письменной форме и на основании только письменных документов; процесс носит, как правило, закрытый характер.   

     В плане предотвращения и устранения коллизий весьма полезен опыт Бельгии. Это прежде всего принцип лояльности, означающий требования к федерации и ее субъектам строго соблюдать Конституцию и учитывать гармоничное функционирование федеральных учреждений и взаимные интересы. В § 1 ст. 143 Конституции Бельгии речь идет о верности федерации во избежание конфликта интересов. Подобная конституционная ориентация является важным фактором государственно-правового развития.  

  В Бельгийской доктрине и практике весьма поучительно различение конфликтов полномочий и конфликтов интересов соотвегпсвую-щих структур и процедур их разрешения. В случаях конфликтов полномочий налицо спор правового характера, связанный с принятием акта, вторгающегося в компетенцию другого органа власти. Арбитражный суд как орган конституционного надзора принимает решения об аннулировании актов или их частей, если они противоречат Конституции, законодательству и принципам разделения властей.  

  Конфликт интересов может возникать по поводу принятия законодательных норм или решений исполнительных органов. Во-первых, в законодательной сфере предусмотрено приостановление рассмотрения таких норм любым парламентом. Затем следуют переговоры сторон, и при отсутствии согласия дело передается в Сенат парламента. Сенат может дать мотивированное заключение Согласительному Комитету, где решение окончательное на основе договоренности сторон.  

  Конфликт интересов - предмет деятельности Согласительного Комитета, который действует на основании ст. 31 Закона о реформе государственных органов от 8 августа 1980 г. В нем есть представители Правительств Федерации, регионов и сообществ. Применяются преимущественно средства политического диалога. Если есть запрос в Государственный Совет, то спор приобретает характер спора о полномочиях.  

  Отдел по законодательству Госсовета дает заключение по проектам законов, вносимых Правительством. Компетенционный аспект экспертизы предотвращает коллизии в будущем.  

  Следовательно, строгие и четкие процедуры преодоления коллизий компенсируют отсутствие иерархических связей органов и жесткого соотношения их актов.  

  Статья 184 Конституции Республики Польша гласит: «Высший административный суд, а также иные административные суды осуществляют в сфере, определенной в законе, контроль за деятельностью публичной администрации. Этот контроль охватывает также вынесение судебных решений о соответствии законам постановлений органов территориального самоуправления и нормативных актов местных органов правительственной администрации». 
   В Польше Высший административный суд действует на основе закона от 11 мая 1995 г. и состоит из 192 судей. Есть 10 филиалов суда в регионах. Предметом разбирательства являются индивидуальные административные решения во всех сферах, жалобы на постановления в исполнительном производстве, на действия администрации, нарушающие права граждан, на служебное бездействие, споры о компетенции административных органов и местного самоуправления. По свидетельству Председателя Высшего административного суда, количество дел растет и превышает в год 45 тысяч.  

  В восточноевропейских странах судебный контроль за законностью административных актов усилился после 1989 г. В Болгарии в соответствии с толкованием Конституции 1991 г. Конституционным судом была предоставлена Верховному суду возможность пересматривать акты исполнительной власти. Предусматривается создание Верховного административного суда. И все же не все административные акты могут быть обжалованы в суде (в сфере социального обеспечения), иногда они могут быть рассмотрены судом не по существу, а лишь с точки зрения соответствия акта компетенции органа, принявшего его.  

  Рассмотрим теперь вопросы организации административной юстиции в англосаксонских странах, где действует система общего права. И вновь воспользуемся обзором А.Н. Пилипенко.  

  В Великобритании неправомерные действия административных органов могут быть обжалованы в обычный суд. Такой подход основан на доктрине: “независимая судебная власть является лучшей защитой против всякого злоупотребления властью”. Наряду с общими судами подобные дела могут рассматривать специальные органы административной юстиции - административные трибуналы, которые стали создаваться с начала XX в. в различных отраслях государственного управления. Однако лишь в конце 60-х годов их деятельность получила оформление.   

  Законом 1958 г. «О трибуналах и расследованиях» сформулированы общие принципы организации и деятельности органов административной юстиции, разнообразие которых в Великобритании велико (их в стране более 2 тыс.). Действующие административные трибуналы по компетенции могут быть объединены в две группы: трибуналы в области социального управления и в сфере управления экономикой. Создаются они, как правило, актом парламента, который определяет их структуру, порядок формирования и деятельности. В отдельных случаях полномочия на создание трибунала могут делегироваться министру. Характерная черта административных трибуналов в Великобритании - их интегрированность в систему управления. Тем не менее окончательное решение по постановлениям административных трибуналов в случае апелляции выносит общий суд. С этой точки зрения административная юстиция выступает как элемент-общей судебной системы.  

  Аналогичная картина и в США, где все органы, исполнительной власти правомочны в той или иной степени рассматривать и разрешать споры, связанные с их деятельностью. Порядок рассмотрения этих споров определен Законом об административной процедуре 1946 г. В нем предусмотрены организационные формы отправления административной юстиции в США: специализированные подразделения органов исполнительной власти (комиссии, комитеты, советы, коллегии и т.д.); специальные органы, создаваемые законодателем (Федеральная торговая комиссия, Комиссия по безопасности потребительских продуктов, Агентство по защите окружающей среды). Однако окончательной инстанцией по делам, рассматриваемым этими учреждениями, являются общие федеральные суды.  

  Административная юстиция в Канаде, сформированная под влиянием британской и американской систем, сочетает присущие им элементы. Ее административные трибуналы входят в единую судебную систему и действуют под контролем судов общей юрисдикции.  

  В Великобритании административные трибуналы по способу формирования делятся на две категории: трибуналы, председателями и членами которых являются, как правило, юристы, назначаемые Лорд-канцлером, и трибуналы, председателями и членами которых являются лица, назначаемые соответствующим министром.  

  Председатель и члены трибунала подбираются в зависимости от ее специализации. В одних трибуналах подбираются специалисты в определенных областях, в других - имеющие только юридическую квалификацию. Состав административных трибуналов формируется соответствующим министром по согласованию с Лорд-канцлером. Кандидатуры на должности членов административных трибуналов вносятся министром или Лорд-канцлером в специальные списки лиц, из числа которых впоследствии формируется конкретный трибунал. Включенные в указанные списки занимают и освобождают должность в административном трибунале согласно определенным условиям. Председатель и члены второй категории трибуналов занимают должность в течение срока, предусмотренного приказом министра. Поскольку эти трибуналы назначаются министром, то их увольнение от должности члена трибунала также относится к его компетенции. Члены трибуналов первой категории могут уйти в отставку после письменного уведомления Лорд-канцлера и с его согласия. Судьи административных трибуналов, как правило, не являются гражданскими служащими.