Понятие гарантии законности и соблюдение прав в стадии возбуждения уголовного дела

Согласно Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ следователь имеет  право самостоятельно возбудить  уголовные дела по всем видам обвинения, дознаватель - уголовные дела публичного обвинения. По данному поводу полностью  разделяем точку зрения Е.Г. Лиходаева относительно того, что данное законоустановление является условием невмешательства в деятельность по производству проверки и принятию решения по сообщению о преступлении, направленное на повышение эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности на данной стадии¹⁷.

Указанное нововведение действует  с точки зрения правовой регламентации  участия прокурора на первой стадии уголовного судопроизводства. Однако анализ прокурорско-следственной практики свидетельствует об ином, чем закрепленном в законе, положении при решении вопроса о возбуждении уголовного дела. В частности, несмотря на то, что положение ч. 4 ст. 146 УПК РФ указывает на необходимость направления прокурору только копии постановления о возбуждении уголовного дела, тем не менее следователи, а дознаватели тем более (по уголовным делам публичного обвинения) вынуждены по-прежнему согласовывать с прокурором постановление о возбуждении уголовного дела с предъявлением материалов предварительной проверки.

Причина этого кроется в том, что не внесены изменения в межведомственный Приказ Генпрокуратуры России, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, Госнаркоконтроля от 29 декабря 2005 г. "О едином учете преступлений", которым утверждены Типовое положение о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, Положение о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений, Инструкция о порядке заполнения и представления учетных документов.

В соответствии с указанным Приказом при возбуждении уголовного дела следователь, дознаватель обязаны  заполнить и представить необходимые  учетные документы, в частности  форму N 1 (статистическая карточка на выявленное преступление).

Пункт 17 Положения "О едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений" закрепляет обязанность следователя, дознавателя направлять в регистрационно-учетные подразделения учетные документы в течение суток с момента принятия надзорным прокурором процессуального решения по уголовному делу. В пункте 45 указанного Положения уточняется срок, в течение которого должно быть зарегистрировано уголовное дело, опять-таки с указанием на согласие прокурора с вынесенным постановлением о возбуждении уголовного дела или постановления о передаче сообщения по подследственности или подсудности.

Наряду с указанным обращает на себя внимание правило, закрепленное в п. 16 Инструкции "О порядке  заполнения и представления учетных  документов", согласно которому статистическая карточка формы N 1 учитывается информационным центром УВД (ГУВД) по субъекту Российской Федерации только при наличии ее подписи прокурором.

Таким образом, как верно отмечает С.И. Данилова, следователи вынуждены  использовать старые алгоритмы поведения, которые они реализовывали в соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ до вступления в действие Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ¹⁸. Безусловно, такая практика негативно сказывается на оперативности производства по уголовному делу, на раскрываемости преступлений и в последующем - на судебной перспективе уголовного дела, а следовательно, приводит к ущемлению прав и свобод граждан, законных интересов организаций, пострадавших от преступлений.

Кроме того, в отдельных регионах Российской Федерации прокурор по-прежнему отменяет незаконные и необоснованные, с его точки зрения, постановления следователя о возбуждении уголовного дела в нарушение правовых предписаний (хотя и изложенных в не очень удачной редакции), закрепленных в ч. 4 ст. 146; п. 2 ч. 1 ст. 39; п. 2 ч. 2 ст. 37; ч. 6 ст. 148 УПК РФ.

Изложенное позволяет сформулировать следующие выводы: 1) по важнейшим  процессуальным вопросам на стадии возбуждения  уголовного дела процессуальное положение  прокурора принципиально не изменилось после сентября 2007 года; 2) незамедлительной корректировки требует ведомственная нормативная база по регистрации и учету преступлений в целях приведения ее в соответствие с федеральным законодательством; 3) с учетом изменившегося содержания процессуального контроля и продолжающихся оставаться неизменными пределами прокурорского надзора процессуальная самостоятельность следователя расширилась незначительно и в большей степени при осуществлении так называемых вспомогательных процессуальных действий на стадии возбуждения уголовного дела; 4) отмечается несоответствие прокурорско-следственной практики федеральному законодательству, что снижает качество и прокурорского надзора (хотя с введением в действие Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ ожидалось обратное), и процессуальной деятельности в ущерб правам, свободам граждан и законным интересам организаций.

Полагаем, что эффективность производства на стадии возбуждения уголовного дела действительно может повыситься, но при условии правильно организованного  прокурорского надзора. Посылками  к этому следует рассматривать неукоснительное соблюдение правовых предписаний, содержащихся как в ст. 37 УПК РФ, так и в Приказе Генеральной прокуратуры от 10 сентября 2007 г. N 140 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия", а также осуществление прокурорской практики в уголовном судопроизводстве с учетом строгого следования федеральному законодательству и соответствующим ему подзаконным правовым актам, в том числе ведомственного характера.

В частности, отмеченный Приказ Генпрокуратуры РФ в качестве целей прокурорского  надзора на стадии возбуждения уголовного дела закрепляет: своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия; защита прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений; пресечение незаконных действий (бездействия) и решений должностных лиц названных органов, препятствующих доступу пострадавшим от преступлений к уголовному судопроизводству (п. 1 Приказа).

Прокурор наделяется необходимыми средствами достижения указанных целей, в том числе и достаточно строгими по своему содержанию. Например, прокурор, руководствуясь ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", имеет право вызывать должностных лиц органов дознания и предварительного следствия для объяснений по поводу нарушений законов (п. 1.2). Положения п. 1.5 названного Приказа в качестве средства достижения целей, стоящих перед прокурором при осуществлении им надзора в стадии возбуждения уголовного дела, указывают, что он наделен полномочием вынесения постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностного лица, допустившего нарушение, содержащее признаки преступления.

Таким образом, неэффективная организация  прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела обусловливает  распространенность нарушений закона на первоначальной стадии уголовного судопроизводства. Ради справедливости следует отметить, что в прокурорской практике имеют место случаи и формального отношения прокуроров к выполнению своих обязанностей по надзору за исполнением законов о приеме и регистрации сообщений о преступлениях¹⁹.

2.2 Судебный контроль в стадии возбуждения уголовного дела: понятие и значение

Особое место в системе механизмов обеспечения гарантий законности и  обоснованности разрешения сообщения  о преступлении занимает судебный контроль.

Значимость данного вида контроля определяется из Концепции судебной реформы в Российской Федерации, в которой закреплено, что у суда два преимущества: объективность и способность воплощать потребности гражданского общества, а не только политическую волю, выраженную в законе. Указанные характеристики суда определяют необходимость осуществления им как прямого, так и косвенного контроля за досудебным производством по уголовным делам, включая стадию возбуждения уголовного дела.

Действительно, закрепление  идеи о правовом государстве в Основном Законе Российской Федерации требует жесткой экономии процессуального принуждения в целях обеспечения максимально возможного объема прав лиц, вовлекаемых в сферу уголовного судопроизводства. Стадия возбуждения уголовного дела не является исключением. Ввиду того что суд, согласно Конституции Российской Федерации, не является правоохранительным органом, то в основу его решений при осуществлении контроля за решениями, принимаемыми на первой стадии уголовного судопроизводства, не будут положены ведомственные, корпоративные интересы органов, входящих в одну правоохранительную систему. Безусловно, это положительная сторона вопроса. Но есть и отрицательная. Она заключается в том, что одним из признаков судебной власти является ее инертный характер. Это означает, что при наличии факта нарушения закона, в частности на стадии возбуждения уголовного дела, необоснованного ограничения прав и свобод судебный орган посредством судебного контроля только тогда отреагирует на существующее нарушение, когда его к этому инициирует заявитель путем подачи жалобы, представления.

Оценивая данное качество судебного контроля в сравнении с иными механизмами обеспечения законности и обоснованности разрешения сообщения о преступлении, следует отметить, что потенциал процессуального контроля и прокурорского надзора более высокий.

Применительно к процессуальному контролю в отсутствие жалоб, ходатайств со стороны лиц, вовлекаемых в производство по уголовному делу, руководитель следственного органа имеет право по собственному волеизъявлению проверять материалы уголовного дела (и материалы проверки и разрешения сообщения о преступлении по аналогии, имеющей место в уголовном судопроизводстве), отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, давать следователю указания о квалификации преступления и иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.

Анализ нормативно-правовой базы осуществления прокурорского надзора за законностью на стадии возбуждения уголовного дела позволяет заключить, что, как и при реализации процессуального контроля, прокурорский надзор самоинициируется, что объясняется необходимостью решения задач, поставленных перед органами прокуратуры, - обеспечение исполнения закона и подзаконных актов, а также соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

В подтверждение отмеченного  следует обратить внимание на п. 1.1 указанного выше Приказа, которым устанавливаются предмет, объекты и сроки прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела. В частности, проверки исполнения требований УПК РФ и иных федеральных законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в ОВД, в следственных органах Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, органах ФСБ, органах и учреждениях УИС, органах ФССП, органах ФТС, органах Госнаркоконтроля, органах государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы проводятся систематически, но не реже одного раза в месяц, в воинских частях, соединениях (объединениях), военных учреждениях и гарнизонах - в порядке, определенном главным военным прокурором. При этом обязательным выступает документальное оформление результатов каждой проверки.

Таким образом, характеризуя потенциальные возможности судебного  контроля, следует отметить, что  он имеет как положительные (безусловно, в большей мере), так и отрицательные  стороны.

Поэтому в целях более  действенного обеспечения законности и обоснованности разрешения сообщений о преступлении целесообразно использовать в совокупности потенциал процессуального контроля, прокурорского надзора, судебного контроля, которые должны дополнять, а не подменять друг друга, применяя специфические средства: приостановление исполнения незаконных действий, инициирование необходимых процессуальных действий в случае необоснованного бездействия уполномоченных должностных лиц, отмена незаконных решений, принимаемых на стадии возбуждения уголовного дела.

Мы не исключаем, что нашим рассуждениям будет противопоставлена иная точка зрения о возможностях судебного контроля (в плане отрицания его негативной стороны, указанной нами). Вероятно, в качестве аргумента будет приведено суждение, нашедшее закрепление в Концепции судебной реформы в Российской Федерации. Касаемо контроля, осуществляемого судом в уголовном судопроизводстве, его проявления заключаются в том, что судебная практика должна строиться таким образом, чтобы исключить сомнения следователей и прокуроров по поводу того, что всякая небрежность, натяжка, фальсификация, отступление от закона исключают смысл их усилий. В частности, не только закон, но и судебная практика исходят из того, что утрачивают доказательственное значение и подлежат изъятию из уголовного дела материалы, добытые в нарушение закона, при этом не всегда есть возможность их восстановления в последующем.

Но если размышлять с  точки зрения эффективности досудебного  производства по уголовным делам, то, вероятно, она будет выше в том  случае, когда нарушения законности, принятие необоснованных решений будут установлены не по истечении в среднем 5 - 6 месяцев со дня поступления сообщения о преступлении, а в срок, максимально приближенный к моменту нарушения закона. В первом же случае будет отмечаться нерациональное расходование людских, материально-технических, финансовых ресурсов при производстве по уголовному делу.

Вместе с изложенным подчеркнем, что значимость судебного  контроля в правовом демократическом  государстве возрастает. Размышляя  о месте судебной власти в системе государственного механизма, И.Л. Петрухин отмечает, что она предназначена для разрешения не любых социальных конфликтов, а лишь юридически опосредованных социальных конфликтов, прямо обозначенных в законе²⁰. А.П. Гуськова вносит некоторые уточнения в приведенное выше высказывание: "Судебный контроль, по сути, есть комплексный институт судебной защиты прав и свобод граждан"²¹. Исходя из указанного, Н.Г. Муратова, М.А. Подольский делают вывод о социальном назначении судебных решений в досудебном производстве по уголовным делам, которое состоит в обеспечении установленного порядка судопроизводства и защите прав и законных интересов личности в уголовном судопроизводстве²².

Не совсем ясно, на основании  чего указанные ученые пришли к заключению, обращаясь к мнению И.Л. Петрухина и А.П. Гуськовой, о роли судебных решений в досудебном производстве по уголовном делам в обеспечении порядка уголовного судопроизводства, что несколько нелогично в данном случае и не совсем правильно. Однако утверждение о том, что судебные решения в досудебном производстве по уголовным делам уточняют в отдельных случаях рассматриваемый порядок, по нашему мнению, абсолютно верно.