Нормативное регулирование рассмотрения сообщения о преступлениях в российском и зарубежном уголовном процессе

            Введение

Актуальность темы исследования. Основной тенденцией уголовной политики на современном этапе развития России является кардинальная смена ее ориентиров, направленная на установление и применение международных стандартов защиты прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве, обеспечение приоритета свобод человека и гражданина. При этом функционирование уголовно-процессуального правозащитного механизма начинается уже на этапе рассмотрения сообщения о преступлении.

По данным ГИАЦ МВД России, количество сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, поступивших в органы внутренних дел за период с 2009 года по 2013 год, увеличилось на 24,5 % (с 22788829 до 28387122). Однако при этом уровень регистрируемых преступлений в последние годы заметно снижается. Разрыв между числом зарегистрированных заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях и количеством зарегистрированных преступлений возрастает. Так, в 2005 году число заявлений превышало количество зарегистрированных преступлений в 4,5 раза, в 2012 году уже в 11,5 раза, а в 2013 году – в 12,9 раза1. Такое положение обусловлено ростом количества сообщений, по которым отказано в возбуждении уголовного дела. Показатель удельного веса последних за истекшие три года составляет в пределах 25 % от общего количества всех поступивших сообщений о преступлениях (2013 – 23,6 %; 2012 – 25,4 %; 2011 – 25 %; 2010 – 25,3 %)2.

При этом практика надзорной деятельности прокуратуры показывает, что постановления об отказе в возбуждении уголовного дела представляют собой наиболее распространенную форму укрытия преступлений от учета, вследствие чего значительное их количество отменяются прокурорами как незаконные.

Наблюдаемая положительная динамика выявленных прокурорами нарушений закона при приеме, регистрации и проверке сообщений о преступлениях препятствует реализации принципа неотвратимости уголовной ответственности, отрицательно влияет на установленный процессуальный порядок оформления информации о преступлении. По этому поводу Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 5 марта 2013 года, отметил, что «… по- прежнему, многие преступления остаются не зарегистрированными. В 2012 году их число составило порядка 152 тысяч»3.

Таким образом, актуальность рассмотрения обозначенной темы предопределяется потребностью создания максимально-надежных гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина и реально работающего механизма беспрепятственного доступа жертв преступления к правосудию.

Наряду с усилением ответственности за нарушения при приёме и регистрации сообщений о преступлениях, за любые факты фальсификации учётных документов возникает необходимость совершенствования законодательной базы рассмотрения сообщений о преступлении.

Отрицательными факторами, оказывающими воздействие на сложившуюся ситуацию, являются: наличие множества межведомственных и ведомственных нормативных правовых актов, которые по-разному регулируют процедуру рассмотрения сообщений о преступлениях; недостижение существенного положительного результата от реформирования правоохранительной системы; отсутствие единообразной правоприменительной практики в деятельности правоохранительных органов; увеличение количества нарушений закона, допускаемых должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать сообщения о преступлениях, выражающихся как в прямом сокрытии преступлений от учета, так и являющихся следствием пробелов в действующем законодательстве.

Актуализация проблем рассмотрения процессуального порядка приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях связана с активным обсуждением в научной литературе вопроса о ликвидации стадии возбуждения уголовного дела в российском уголовном процессе.

Особую значимость рассматриваемой теме придает принятие новых федеральных законов, которые изменили и дополнили нормы УПК РФ, регламентирующие деятельность по рассмотрению сообщений о преступлениях. Однако предметом научного анализа они не стали, и эффект их действия в правоприменительной практике в последнее время не изучался.

Все эти обстоятельства свидетельствуют о потребности исследования целого комплекса вопросов теоретического, прикладного и законодательного характера, решение которых направлено на повышение эффективности деятельности уполномоченных органов и должностных лиц по рассмотрению сообщений о преступлениях и, в первую очередь, в области обеспечения защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений.

Объектом исследования в настоящей работе выступают правоотношения, возникающие в процессе реализации норм уголовно-процессуального и иного законодательства уполномоченными органами и должностными лицами, связанные с рассмотрением сообщений о преступлениях, а также возникающие при этом проблемные ситуации, требующие научного разрешения.

Предметом исследования являются теоретические основы деятельности уполномоченных органов и должностных лиц по рассмотрению сообщений о преступлениях, контроля и надзора за этой деятельностью; нормы уголовно- процессуального и  иного законодательства, регулирующие данную деятельность, а также следственная, прокурорская и судебная практика, в материалах которой содержится достоверная информация об объекте исследования.

Цель исследования состоит в разработке научных положений и практических рекомендаций в области совершенствования процессуального порядка рассмотрения сообщений о преступлениях и оптимизации деятельности уполномоченных органов и должностных лиц по охране прав и свобод человека и гражданина в стадии возбуждения уголовного дела.

Для достижения данной цели автором определены следующие задачи:

• исследование и систематизация научных положений, относящихся к рассмотрению сообщений о преступлениях как самостоятельному институту уголовного процесса и формулирование авторского определения понятия, содержания и структурных элементов;
• разработка научных положений о сути и значении стадии возбуждения уголовного дела в уголовном процессе с учетом существующих доктрин и законодательной практики;
• анализ содержания порядка рассмотрения сообщений о преступлении в российской, советском и постсоветском уголовном процессе и выявление путей его совершенствования;
• рассмотрение действующего в России процессуального порядка проверки и разрешения сообщений о преступлениях, практики его реализации и типичных нарушений закона;
• определение роли и содержания ведомственного контроля за рассмотрением сообщений о преступлениях и процессуальных полномочий его субъек- тов;
• анализ состояния прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении, а также судебного контроля за законностью действий (бездействий) и решений должностных лиц при рассмотрении сообщений о преступлении;
• формирование предложений по совершенствованию уголовно- процессуального законодательства, регулирующего порядок рассмотрения сообщений о преступлениях и осуществление ведомственного и судебного контроля, прокурорского надзора.

Глава I.

Нормативное регулирование рассмотрения сообщения о преступлениях в российском и зарубежном уголовном процессе

Многие ученые-процессуалисты отправной точкой стадии возбуждения уголовного дела и ее нормативно-правового регулирования считают источники, относящиеся к ХIХ веку: Свод Законов Российской империи 1832 года и Устав уголовного судопроизводства 1864 года. Однако, заслуживает внимания и позиция М. Г. Ковалевой, которая полагает, что еще в «период правления  
Петра 1 получили законодательную регламентацию некоторые аспекты деятельности по возбуждению уголовного дела»4.

Основополагающие изменения порядка начала уголовного судопроизводства связывают с вступлением в силу Свода законов Российской Империи 1832 года. Его новаторский характер определялся тем, что он положил начало выделения уголовно - процессуального права как самостоятельной отрасли права5, заложил предпосылки для образования процессуального института возбуждения уголовного дела, который в трактовке ученых-процессуалистов ХIХ века именовался как «предуготовительные меры к исследованию преступления»6. Безусловно, в этом нормативном документе детальная и четкая регламентация основания и порядка возбуждения уголовного дела и, соответственно, действий по проверке имеющихся у полиции поводов («извещение, жалоба, донос, донесение прокуроров и стряпчих, явка с повинной»7    «или по собственному усмотрению полиции, приступающей к следствию по всякому сведению, к ней дошедшему»8) в современной его трактовке отсутствовала, однако ряд отдельных законодательно закрепленных положений, заложили предпосылки образования института рассмотрения сообщения о преступлении.

Так, первой частью всего производства по уголовным делам являлось предварительное следствие «inquisitio generalis», которое заключалось в «изыскании всех обстоятельств дела или происшествия, составляющего преступление»9 Иными словами, назначение предварительного следствия заключалось в том, что оно «объемлет в себе все действия, чтобы убедиться в действительности какого-либо преступления и привести все обстоятельства его в возможно полную известность»10.

Свое дальнейшее развитие институт рассмотрения сообщений о преступлениях в современном его понимании получил в результате судебной реформы 1864 года. В Уставе Уголовного судопроизводства (далее УСС), утвержденном 20 ноября 1864 года, деятельность по рассмотрению сообщений приобрела более четкие контуры. Согласно УУС, уголовное дело могло быть возбуждено при наличии повода, «если в полиции становилось известно о преступлении»11, и соблюдении установленного порядка производства по делу: «она должна была передавать эту информацию прокурору и его товарищу или суд».12 Однако законодатель предусмотрел обстоятельства, когда определяющую роль в решении вопроса о возбуждении уголовного дела играли материалы «полицейского дознания». В соответствии со ст. 253 Главы 1 «О предварительном следствии» раздела 2 УУС в обязанности должностных лиц полиции входило «производить дознание в случае, когда признаки преступления сомнительны, прежде чем сообщить о нем по принадлежности». «Прокурор и его товарищи не должны были требовать начала следствия без достаточных оснований и обязаны собрать сведения посредством негласного полицейского разведывания» (ст. 312 Главы 1«О предварительном следствии» раздела 2 УУС).

Главной фигурой, на которую была возложена обязанность проведения полицейского дознания, было должностное лицо полиции. Ему предписывалось «обнаружить законные основания к возбуждению уголовного дела и дать материал, необходимый для обвинителя и следователя, чтобы удостовериться, что требование первым и начатие вторым судебного производства имеет достаточное основание»13. В статье 254 УУС законодатель определил конкретные методы проведения полицейского дознания: посредством розысков, словесными расспросами и негласным наблюдением. Комментируя данное законодательное положение, И. Я. Фойницкий так определял природу и назначение полицейского дознания: «Дознание связано с уголовным преследованием, добывая ему сведения необходимые для правильного и успешного предъявления обвинения перед судом. Оно находится в тесной связи с предварительным следствием, потому что удостоверяет действительность расследуемого преступления, дает материал к начатию следствия, устанавливает взгляд следователя на способы к дальнейшему раскрытию истины, на образ его действий по отношению к обстоятельствам дела и к лицам, в нем участвующим»14. А. А. Квачевский полагал, что дознание необходимо для изыскания оснований к возбуждению уголовного дела и начатию предварительного следствия15. К. Д. Анциферов считал, что возбуждение преследования может последовать лишь после обнаружения достаточности оснований и законности поводов, которые поступили к органам преследований16.

Современные ученые - процессуалисты, анализируя эти положения УУС с позиции сегодняшнего дня, делают вывод, что оно представляло собой не что иное, как предварительную проверку сообщения о преступлении. Так,  
Ю. В. Деришев утверждал, что в современном уголовном судопроизводстве институт дознания по дореформенному уголовно - процессуальному законодательству Российской империи представлен уголовно - процессуальной деятельностью по проверке информации о совершенном преступлении17.

В. В. Николюк, В. В. Кальницкий, В. Г. Шаламов определяли что, в указанных случаях полицией проводилась, по сути, предварительная проверка информации о преступлении, которая представляла собой одну из форм дознания18. Аналогичной позиции придерживается и Н. А. Власова, которая утверждает, что методы, формы, а также цели деятельности полиции по проверке заявлений и сообщений о преступлениях по дореволюционному законодательству практически аналогичны тем, которые существуют в стадии возбуждения уголовного дела в настоящее время19.

Заслуживает внимания и еще один нормативный акт, действовавший в тот период, – Инструкция Прокурора Московской Судебной Палаты г-на Степанова от 15 октября 1909 года, вступившая в силу с 1 января 1910 года. Она выполняла роль обязательного циркулярного руководства чинам полиции по обнаружению и исследованию преступлений и проступков и детализировала алгоритм действий чинов полиции при проведении полицейского дознания20. Согласно предписаниям, чины полиции обязаны были «во всяком месте, во всякое время дня и ночи, не исключая и праздничных дней, принимать словесные и письменные заявления о преступных деяниях». Кроме того, в соответствии с п. 15 Инструкции, после получения сведений о совершении преступления проводилось дознание для выяснения совершено ли преступление и, если совершено, то какое, когда, кем и при каких обстоятельствах, с целью собрать и представить в распоряжение судебной власти материал, необходимый для судебного исследования и рассмотрения уголовных дел.