Создание российской прокуратуры. Исторические условия и причины образования прокуратуры

     По-видимому, здесь сыграло роль и стремление Анны Иоановны при вступлении на трон показать себя преемницей Петра I в его делах. Об этом свидетельствуют следующие слова в Указе: «Каким же Указом оный чин (речь идет о должности генерал-прокурора) по кончине дяди нашего государя, оставлен, и кем отрешен, о том нам не известно». К исполнению обязанностей генерал-прокурора вновь был призван П.И. Ягужинский. Прокурорская власть заметно усилилась. В 1733 г. был принят законодательный акт «Должности губернского прокурора». Губернские прокуроры получили право приносить протесты на незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением генерал-прокурора. Протесты вносились губернаторам. Если протест поддерживался генерал-прокурором, то исполнение решений по делам приостанавливалось. Однако период активизации прокурорского надзора был недолог. Сказался личностный фактор — П.И. Ягужинский впал в немилость и фактически был отстранен от исполнения обязанностей генерал-прокурора. Лишившись его поддержки, починенные прокуроры постепенно утратили свое влияние. К тому же появившаяся в тот же период всесильная Тайная канцелярия не нуждалась в прокурорском надзоре. До воцарения Елизаветы Петровны прокуроры хотя и занимали свои должности, включая генерал-прокурора, но фактически бездействовали. Указом дочери Петра I прокуратура была восстановлена в прежних прерогативах. Вместе с тем какого-либо развития прокурорская система в этот период не получила. Только реформа Сената при Екатерине II (1764 г.) привела к существенным изменениям в правовом регулировании организации и деятельности прокуратуры. Сенат был разделен на шесть департаментов. Соответственно увеличилось и количество обер-прокуроров, каждый из которых состоял при одном департаменте. За первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор. В остальные департаменты, ставшие вскоре судебными органами, были назначены обер-прокуроры. Им предоставлялось право приносить протесты на решения, принимавшиеся по делам в департаментах. Эти протесты рассматривались по представлению генерал-прокурора общим собранием Сената. На данном этапе истории прокуратуры усиливается местный прокурорский надзор. Были учреждены должности провинциальных прокуроров, наделенных такими же полномочиями, как и губернские прокуроры. [4]

     Важным  этапом в развитии прокурорской системы явилась губернская реформа 1775 г. В связи с изменениями административно-территориального устройства были упразднены должности провинциальных прокуроров. Их функции выполняли помощники губернских и уездных прокуроров. Задачи и полномочия местных прокуроров получили нормативное закрепление в законе 1775 г. «Учреждения в губерниях». Этим же законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах. Прокурорская система, сформировавшаяся при Екатерине II, практически в неизменном виде функционировала до середины XIX в.

     Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во второй половине XIX в. Он тесно связан с реформами уголовного судоустройства и судопроизводства. Однако его начало хронологически опережало принятие судебных уставов. 29 сентября 1862 г. император Александр II утвердил Основные положения преобразования судебной части в России, представленные ему Государственным советом. Несмотря на название, в этом нормативном акте речь шла в основном о реорганизации прокурорских органов. «Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости — его товарищей. Статья 48 «Основных положений» предусматривала, что прокуроры окружных судов и их товарищи утверждаются министром юстиции (генерал-прокурором) по представлению прокурора судебной палаты; обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначаются высочайшей властью по представлению министра юстиции. Прокуратура должна наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона; обнаруживать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления; формулировать предложения суду предварительных заключений в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизводством.

     На  прокуроров возлагался также «постоянный надзор за производством следствий», а также они должны были поддерживать обвинения в судах. В этой связи прокуроры наделялись правами участника процесса и особыми полномочиями, включая право принесения протеста на решения судов первой инстанции. За прокурорами сохранялся надзор за местами лишения свободы. От осуществления общего надзора прокуратура была освобождена. Кроме того, «Основные положения» предусматривали возможность возложения на прокуроров и других обязанностей, определяемых законом.

     Судебные  Уставы 1864 г. ограничивали прокурорский надзор судебной областью возложением на прокуроров функции поддержания государственного обвинения по уголовным делам в судах и наделили прокуроров обширными полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и предварительным следствием. В связи с изменением функций прокуратуры предусматривалось и изменение системы прокурорских органов. Губернские прокуратуры постепенно должны были заменяться прокуратурами, создаваемыми в судебных округах. Поскольку этот процесс растянулся на несколько десятилетий, во многих губерниях; где еще не были образованы общие суды и, соответственно, состоящие при них прокуратуры, сохранялись и продолжали работать губернские прокуратуры. В 1866 г. было принято новое положение о губернской прокуратуре, имевшее силу закона. Губернские прокуроры наделялись правами и обязанностями, близкими к тем, которые были определены для прокуроров в судебных уставах. Однако функции обвинительной власти губернские прокуратуры не имели. За губернскими прокуратурами сохранялась, хотя и в значительно меньшем объеме, функция общего надзора. Приговоры и решения судов, не претерпевших реорганизацию в соответствии с судебными уставами, .подлежали рассмотрению прокурорами губернских прокуратур по правилам законов 1864 г. В 1896 г. губернские прокуроры получили право осуществлять надзор за дознанием и следствием. На них также была возложена обязанность поддержания в судах обвинения по уголовным делам. Несмотря на то, что в течение длительного времени сосуществовали две прокурорские системы — прокуратуры судов и губернские прокуратуры, принципы их действия были едины, в частности, единство и централизация органов прокуратуры; подотчетность нижестоящих прокуроров вышестоящим; независимость прокуроров от влияния местной администрации при принятии решений. Эти принципы были восприняты и при создании или, точнее, воссоздании прокуратуры в РСФСР после того, как она была ликвидирована после победы Октябрьской революции 1917 г. На протяжении нескольких лет российское социалистическое государство, как принято его именовать, обходилось без органов прокуратуры. Только в 1922 г. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет принимает постановление об утверждении Положения о прокурорском надзоре. Это был первый в истории российской прокуратуры нормативный акт, специально посвященный регламентированию организации и деятельности органов прокурорского надзора. В юридической литературе по вопросам прокурорского надзора советского периода принято считать, что принципы организации и деятельности органов прокуратуры были выработаны В.И.Лениным в письме «О «двойном» подчинении и законности» от 20 мая 1922г. Письмо было направлено Сталину для Политбюро в связи с тем, что большинство комиссии ВЦИК, разрабатывавшей проект «Положения», признало необходимым подчинить местных прокуроров не только центральной прокурорской власти, но и местным губисполкомам. Предлагалось лишить прокуроров права опротестовывать с точки зрения законности любые решения местных властей. Несомненная заслуга В.И. Ленина состояла в том, что идея «двойного» подчинения представителей прокурорского надзора была признана неправильной и не получила отражения в Положении о прокурорском надзоре. Но в целом на подготовку данного нормативного акта оказало большое влияние дореволюционное законодательство о прокурорском надзоре. Государственная прокуратура была учреждена не в качестве самостоятельного органа, а в составе Народного комиссариата юстиции, в качестве его отдела. Народный комиссар юстиции одновременно являлся Прокурором Республики (так же, как и министр юстиции царского правительства — генерал-прокурором). Губернские прокуроры, их помощники, военные прокуроры назначались и увольнялись Прокурором Республики. [5]

     На  прокуратуру были возложены следующие  функции:

     • осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

     • поддержание обвинения в суде;

     • наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

     Существенной  особенностью функций прокуратуры в соответствии с Положением о прокурорском надзоре являлось включение в них общего надзора в полном его объеме.

     Положение о судопроизводстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. предусмотрело создание должностей народных следователей в отделе прокуратуры НКЮ РСФСР для производства расследования по важнейшим делам. Их деятельность была поставлена под надзор прокуроров.

     С образованием Союза ССР, наряду с  другими общесоюзными государственными органами, были учреждены Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР. Заметной вехой в дальнейшем законодательном регулировании организационного построения и деятельности органов прокуратуры явилось постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры СССР» «в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений противообщественных элементов...».

     Постановлением  ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено «Положение о Прокуратуре Союза ССР»; упразднена Прокуратура Верховного Суда Союза ССР. «Положение» конкретизировало функции Прокуратуры СССР, определило взаимоотношения и формы руководства Прокурора СССР деятельностью Прокуратуры РСФСР и прокуратур других союзных республик.

     Постановлением  ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР» органы прокуратуры были окончательно выделены из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредственно Прокурору Союза ССР.

     Нужно иметь в виду, что в советский  период история развития прокуратуры  России (РСФСР) представляет собой составную  часть истории советской прокуратуры. Разумеется, вслед за конституциями Союза ССР (1936, 1977) принимались конституции РСФСР, воспроизводившие соответствующие положения общесоюзных законов, которые касались организации и деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем другие нормативные акты общесоюзного уровня, регулировавшие прокурорский надзор, были рассчитаны на применение всеми органами прокуратуры, а потому и не дублировались российским законодателем. Речь идет прежде всего о «Положении о прокурорском надзоре в СССР», утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. Значение этого нормативного акта состоит в том, что в нем получили четкое нормативное определение задачи, принципы прокурорского надзора и его содержание; дан перечень основных направлений (отраслей) полномочий прокуроров в сфере общего надзора, надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия, надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов, надзора за законностью исполнения приговоров, надзора за соблюдением законности содержания в местах лишения свободы. Впервые в истории законодательства о прокуратуре в «Положении» были предусмотрены требования к образовательному и возрастному цензам для прокуроров. Ими могли быть лица, имеющие высшее юридическое образование и не моложе 25 лет. Исключение делалось для лиц, обучающихся в высших учебных заведениях юридического профиля. Они могли быть назначены на прокурорские должности только с согласия Генерального прокурора СССР. Указанные требования преследовали цель обеспечить высококвалифицированный кадровый состав органов прокуратуры.

     Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. внесли дальнейший и весомый вклад  в развитие законодательной основы организации и деятельности прокуратуры. Согласно конституционным нормам органы прокуратуры осуществляют высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. Конституция СССР 1936 г. возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР. Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала, что высший надзор осуществляется прокурором республики и подчиненными ему прокурорами в пределах их компетенции.

     Наименование  прокурорского надзора высшим можно объяснить стремлением законодателей подчеркнуть его место в иерархии контрольно-надзорной деятельности, которая осуществлялась тогда несколькими десятками других государственных органов и учреждений. Прокурорский надзор распространялся и на них.

     В 1979 г. принимается Закон «О прокуратуре СССР», заменивший Положение о прокурорском надзоре 1955 г. Нормы законодательства о прокуратуре необходимо было привести в соответствие с отраслевым общесоюзным и республиканским законодательством, принятым в ходе правовой реформы конца 60-х и начала 70-х гг. Закон «О прокуратуре СССР» расширил сферу действия принципа коллегиальности, предусмотрел создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах прокуратур областей).

     В 1987 г. Закон «О прокуратуре СССР»  был дополнен нормами, которые предусматривали  право прокуроров использовать предписания и предостережения в качестве средств реагирования на нарушения законов.

     Последним общесоюзным законодательным актом, относящимся к сфере регулирования организации и деятельности прокуратуры, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре прокуратуры Союза ССР». На базе Управления общего надзора было создано несколько самостоятельных управлений и отделов. Кроме того, в структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР появилось Управление по надзору за исполнением законодательства о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам. Эти изменения впоследствии (после того, как распался СССР) были восприняты при формировании структуры центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ. С этого момента заканчивается советский этап истории российской прокуратуры и начинается новый. Современный этап знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», внесшего существенные коррективы в правовое регламентирование содержания надзора, определение его направлений, полномочий прокуроров. Прокурорский надзор был распространен на оперативно-розыскную деятельность. Впервые на уровне закона получили решение вопросы материального и социального обеспечения прокурорских работников, порядок их (а также следователей прокуратуры) привлечения к уголовной и административной ответственности. Закон содержал специальный раздел, предусматривавший нормы об особенностях организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры как составной части прокурорской системы. Нормы этого раздела устанавливали структуру военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров, требования, которым должны соответствовать кадры органов военной прокуратуры. Однако вскоре после принятия указанного закона сложившаяся система органов прокуратуры оказалась под угрозой кардинального реформирования в связи с разработкой проекта Конституции РФ. В юридической литературе стали активно отстаивать идею (в числе авторов были некоторые члены рабочей группы, готовившие проект Конституции РФ) ограничения функции прокуратуры уголовным преследованием, надзором за дознанием и предварительным следствием, а также поддержанием обвинения в судах. Раздавались голоса даже за ликвидацию прокуратуры как самостоятельной системы надзорных органов и вхождение их в структуру Министерства юстиции РФ. Эта позиция не нашла поддержки у законодателя. Но ее отголоски сказались на содержании конституционных норм, касавшихся прокуратуры. В Конституции РФ 1993 г. речь идет о прокуратуре лишь в одной статье, причем помещенной в гл. 7 «Судебная власть». Основной закон России провозгласил, что «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Однако принцип независимости прокуроров от местных властей был ограничен, поскольку Конституция установила, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. К тому же ч. 3 ст. 129 Конституции РФ оставляет открытым вопрос,  с какой властью субъекта, с каким органом должна быть согласована кандидатура на должность прокурора или назначение его на следующий конституционный срок после истечения пятилетнего. Неопределенность конституционной нормы привела к тому, что отказывать в даче согласия на назначение предложенной Генеральным прокурором РФ кандидатуры стали президенты республик или главы администрации субъектов Федерации, а не органы представительной власти. [6]

1.2 Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»

     В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Федеральный закон о прокуратуре

     Федеральный закон о прокуратуре содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

     Тем самым подчеркивается, что прокуратура, являясь федеральной системой, обеспечивает надзор за исполнением не только федеральных законов, но в равной мере и законов субъектов Федерации, принятых и введенных в действие в установленном порядке.

     Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, функции прокуратуры. В нем содержится совокупность норм, характеризующих прокуратуру РФ как систему; определяются составляющие ее звенья: Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов федерации и приравненные к ним прокуратуры, прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры; определяются полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по руководству подчиненными органами прокуратуры.

     Полномочия  прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, арбитражным процессуальным) законодательством.

     Значительное  место в Законе о прокуратуре  РФ (в пос. ред. Закона от 07 февраля 2011 г.) уделено регламентации прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры. Этот раздел «Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры» существенно изменен и дополнен.

     В Законе о прокуратуре впервые определено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы, а прокурорские работники — государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности. В этом разделе регламентированы особенности трудовых отношений работников органов и учреждений прокуратуры. Они касаются требований к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей; испытания при приеме на службу, которому подвергаются лица, впервые принимаемые на службу в органы прокуратуры, за исключением лиц, окончивших образовательные учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования, в целях проверки их соответствия занимаемой должности, на срок до шести месяцев. Определены полномочия компетентных должностных лиц по назначению на должность и освобождению от должности в органах и учреждениях прокуратуры.