Цели, задачи, функции Прокуратуры РФ

Уголовное преследование, как функция прокуратуры.

 Законодатель в УПК РФ поставил точку в дискуссии о том, какую функцию осуществляет прокурор в уголовном процессе – уголовного преследования или надзора за исполнением законов. Наряду с тем, что прокурор осуществляет надзор за законностью в Российской Федерации, неверно оспаривать и обвинительную направленность уголовно-процессуальной деятельности прокурора. Все полномочия прокурора в уголовном процессе направлены на достижение цели – обеспечить законность предварительного расследования, т.е. законность раскрытия преступления, собирания доказательств виновности подозреваемого, обвиняемого. Такое назначение прокурора в уголовном процессе вытекает из ч. 2 ст. 21 УПК РФ: «В каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания, дознаватель принимают предусмотренные настоящим Кодексом меры к установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления». Это принципиальное положение закреплено и в ст. 14 УПК РФ: «Бремя доказывания обвинения и опровержения доводов, проводимых в защиту подозреваемого и обвиняемого, лежит на обвинителе».

  В целях выполнения задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура в Российской Федерации наряду с другими направлениями своей деятельности осуществляет уголовное преследование в соответствии с задачами, установленными законодательством (п. 6 и 55 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре).

31

 Некоторые авторы полагают, что уголовное преследование является

стержневой функцией прокуратуры. Такая характеристика вытекает из исторического процесса становления и развития прокуратуры как правоохранительного органа государства. Однако после 1917 г. И вплоть до принятия УПК РФ отечественное законодательство не вводило в уголовно-процессуальный оборот категорию уголовного преследования и не раскрывало ее содержание.

  УПК РФ выводит дефиницию уголовного преследования, определяя его как процессуальную деятельность, осуществляемую стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ). Согласно данной норме от имени государства по уголовным делам частного и частно-публичного обвинения она осуществляется не только прокурором, но также следователем и дознавателем (ч. 1 ст. 21 УПК РФ). Однако основным в числе названных участников уголовного судопроизводства в осуществлении уголовного преследования является конечно же прокурор, в том числе и потому, что на него возложен надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, ст. 37 УПК РФ).

  По сути, поддержание обвинения в суде есть отстаивание государственным обвинителем посредством «судоговорения» (т.е. дискуссии) обоснованной ранее (в ходе досудебного производства) позиции следователя (дознавателя) относительно доказанности, прежде всего так называемого главного факта. Активное производство судебно-следственных действий («процессуальных действий познавательного характера») выходит за рамки собственно поддержания обвинения.

  Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Государственный обвинитель – поддерживающее от имени государства обвинение в суде по уголовному делу

должностное лицо органа прокуратуры (п. 6 ст. 5 УПК РФ).

32

 Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации. Но следует подчеркнуть, что прокуроры не осуществляют надзор за судами. Суды при отправлении правосудия независимы и подчиняются только закону. Причем обеспечение независимости суда – это бесспорно важная, но не единственная цель судебно-правовой реформы и усиление судебного контроля не означает отмену прокурорского надзора.

  Несмотря на то, что статья 129 Конституции РФ находится в главе «Судебная власть», прокуратура в реалиях существующего конституционного строя не является частью судебной системы. Кроме того, наличие отдельной статьи в Конституции РФ говорит об особом положении прокуратуры в государственном механизме. Судебная власть решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с правоохранительной системой и прокуратурой в частности. Согласно статье 118 Конституции РФ «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом». Правосудие – особый вид деятельности судов. Соответственно, субъектом судебной власти является только суд. Становится очевидным то, что отсутствуют какие-либо правовые основания для включения прокуратуры в систему органов судебной власти.

 По мнению И.П. Виноградова, утверждающего о том, что взаимодействие прокуратуры и суда – это проблема сотрудничества и взаимного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности. Контроль суда за законностью действий и решений прокуратуры, как и контроль прокурора за законностью судебных решений путем их опротестования, не может и не должен рассматриваться как способ ограничения их независимости. Базовые

цели прокуратуры и судебных органов, такие как укрепление законности и

33

всемерная защита прав и свобод человека, едины, что в определенной степени обусловливает необходимость тесного взаимодействия данных институтов.

  Прокуратура является органом, который в состоянии оперативно, квалифицированно и, что немаловажно, бесплатно принять меры к защите нарушенных прав. В отличие от суда, способного фиксировать и устранять нарушения закона, прокуратура способна выявлять их и пресекать.

  Таким образом, уголовное преследование – важное ненадзорное направление деятельности органов прокуратуры РФ.

 Координация  деятельности по борьбе с преступность.

Это направление деятельности прокуратуры – координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью – состоит в обеспечении согласованности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями к сфере противодействия преступности.

  Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствовавших их совершению. Предпосылками координации действий правоохранительных органов являются единство задач, стоящих перед ними, их административная независимость друг от друга и строгое разграничение компетенции.

  Таким образом, предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов.

  Координация зачастую позволяет достигать взаимодополнения, сложения сил и средств, позволяющих получать качественно новые по-своему

содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.

34

 Справедливо высказывается мнение, что «борьба с иными, непреступными, правонарушениями также может осуществляться в рамках координационной деятельности, поскольку она направлена на установление и устранение таких правонарушений, которые могут способствовать совершению преступлений, перерастать из непреступных в преступные».

  В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Следует отметить, что в п. 8 ст. 3 Закона СССР о прокуратуре было зафиксировано, что органы прокуратуры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Таким образом, законодатель не ограничивал рамки координации только борьбой с преступностью.

  В Законе о прокуратуре первоначально функция координации вообще не была упомянута. И тем не менее в условиях отсутствия правовой регламентации большинство региональных прокуроров по-прежнему занимались координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Следовательно, направление координационной деятельности прокуратуры оставалось востребованным и жизненно необходимым. Это заставило законодателя вновь закрепить за прокуратурой координационную функцию в редакции Закона о прокуратуре.

  Данное направление деятельности прокуратуры регламентируется Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом нашей страны (далее – Положение).

  Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на принципах соблюдения законности;

равенства всех участников координационной деятельности при постановке

35

вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством РФ полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий; ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений и др. (ст. 4 Положения).

  Вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регулируются также ведомственными актами. Так, в Регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации сказано, что Генеральный прокурор РФ является председателем Координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов. Координационные совещания руководителей федеральных правоохранительных органов созываются Генеральным прокурором РФ и проходят под его председательством (п. 5.18). Процедура подготовки и проведения Координационного совещания, а также осуществление контроля за реализацией принятых им постановлений определяется Положением и Регламентом Координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ. Координационная деятельность по борьбе с преступностью соответствующих структур правоохранительных органов в федеральном округе осуществляется Главным управлением или управлениями Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, которые обеспечивают организацию и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов в соответствующих федеральных округах. Созывают и возглавляют такие координационные совещания заместители Генерального прокурора РФ (п. 5.19).

  Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Главному управлению по надзору за

исполнением федерального законодательства, Главной военной прокуратуре

36

предписано наладить взаимодействие всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы. Установить тесную координацию надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров иных специализированных прокуратур.

  В Приказе Генерального прокурора РФ от 27.11.2007 №189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» указано на необходимость систематически рассматривать на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов положение с соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве. В ходе данных совещаний следует освещать выявленные прокуратурой нарушения, принципиально ставить вопрос об их устранении и недопущении впредь.

  Приказом Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 №84 (ред. От 20.04.2010) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» на прокуроров субъектов РФ возложены полномочия по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на территории субъектов РФ; на транспортных прокуроров – аналогичные полномочия на транспорте и в таможенной сфере; на военных прокуроров – в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Волжскому межрегиональному природоохранному прокурору (на правах прокурора субъекта РФ) надлежит осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологическими правонарушениями, осуществляемой на территории субъектов РФ, расположенных в бассейне реки Волги. Прокурорам ЗАТО Межгорье и комплекса Байконур (на правах прокуроров субъектов РФ) надлежит осуществлять координацию деятельности по борьбе с преступностью правоохранительных органов, осуществляемой ими на территории ЗАТО г.

Межгорье и комплекса Байконур.

37

  Таким образом, в пределах установленной компетенции прокурорами специализированных прокуратур должна обеспечиваться координация деятельности правоохранительных органов по соответствующим направлениям борьбы с преступностью.

  В специальной литературе подчеркивается, что положительный результат решения сотрудниками правоохранительных органов, поставленных перед ними задач достигается, как правило, тогда, когда сотрудники, выполняющие работу по раскрытию преступлений отдельных видов, действуют в соответствии с определенной специализацией, установленной для их службы. Узкая специализация по типам преступлений гарантирует концентрацию усилий оперативных работников и следователей на сходных задачах и обеспечивает разделение труда на общих участках работы и адекватно способам деятельности преступников. Вместе с тем, актуализируется проблема координации их деятельности.