Современные методы государственного управления: проблема эффективности использования

Назревшей потребности  адаптации управляющей системы  к изменившимся условиям среды и  объекта управления могут противостоять  в таких случаях сложившиеся  структуры управления, комплекс практикуемых методов управления, некоторые нормы  и даже принципы, регулирующие управленческую деятельность, стиль мышления кадров, и т.д. Существующие формы и методы управления изменяются тогда, когда они в основном исчерпывают себя и складываются объективные условия для возникновения новых структур и методов. Противоречий между отжившими формами и методами управления и изменившимися объективными условиями и потребностями государства невозможно избежать; их важно не просмотреть, не допустить до развития в конфликт между управляющей системой и управляемым объектом.

Самоуспокоенность кадров, «барьер идиллий» зачастую оказываются непреодолимыми, что приводит в конечном счете к краху системы. Это произошло с советской системой государственного управления экономикой. Не менее разрушительна и другая крайность, когда выявившееся противоречие между исчерпавшей себя управляющей системой и потребностями общества объясняют как следствие изначальной порочности системы и стремятся разрушить ее до основания, смести с лица общества все ее элементы, не исключая те, потенциал которых послужил бы становлению новой системы. Так поступили радикальные реформаторы-либералы, пришедшие к власти в нашей стране в августе 1991 г. И только неутешительные результаты проводимых реформ заставили здравомыслящих политиков и управленцев начать критический пересмотр многих позиций.

Изложенные  теоретические соображения по проблеме позволяют сделать вывод о  том, что методы государственного управления и связанные с ними организационные  формы достаточно чувствительны  к изменениям управляемого объекта  и окружающей среды. Они раньше других элементов системы, скажем, функций или взаимосвязей между управляющими субъектами, реагируют на новые цели и стратегии. Вот почему подход к проблеме методов будет корректным при условии, если он исключает представление о некоем постоянном комплексе методов и технологии их реализации, якобы присущих действию системы в любых ситуациях и на любых этапах модернизации общества.⁵

1. 2 Классификация методов государственного управления

Способы воздействия  на управляемых многообразны: а) прямое (непосредственное) воздействие, основанное как на авторитете субъекта власти, так и на внешнем принуждении; б) воздействие через мотивы и потребности - стимулирование желаемого поведения и деятельности; в) через систему ценностей - информацию, воспитание, обучение; г) через окружающую социальную среду - изменение условий труда, статуса организации; изменение организации кооперирования деятельности людей. Каждый из них осуществляется своими средствами. Отсюда и группировка методов управления.

В зависимости от средств управляющего воздействия различаются методы: административно-правовые, организационные, политические, экономические, социальные, информационные, идеологические и социально-психологические. Возможны иные типологии (см. рис. 1).

По характеру воздействия: демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные. По результатам воздействия: революционные и реформаторские, инновационные и консерваторские.⁶

Административно-правовые методы опираются на иерархическую структуру управляющего государственного субъекта. Суть их - воздействие на управляемых по типу - «приказ - исполнение». Отношение прямого подчинения управляемого управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией властных полномочий «по вертикали», применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Инструментарий административно-правовых методов: закон, подзаконные акты, директива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие элементы властеотношений.

Рис. 1. Методы государственного и муниципального управления

Субъект - носитель административной власти. Административно-государственное  управление базируется на организационно-распорядительных методах.

Примером реализации административно-правового метода может служить любое постановление или распоряжение органа исполнительной власти, содержащее обязательные предписания нижестоящим органам осуществлять определенные мероприятия по управлению предметами, относящимися к их ведению.

Административно-правовые методы характерны для бюрократической модели управленческой организации. Ее отличают: жесткая централизация власти (в форме единоначалия); формализация правил поведения членов организации и стандартизация задач; неприкосновенность организационной иерархии (каждая нижестоящая ступень находится под прямым контролем вышестоящей; каждый член организации имеет узкий строго установленный круг прав, обязанностей и компетенции и т.д.).

Такая модель, по словам американских авторов, эффективна при стабильной среде и невысоком уровне используемых технологий. Она неизбежно столкнется с трудностями по мере нарастания неопределенности управленческой ситуации и усложнения задач, решаемых организацией.

Использование норм права в управлении необязательно  связано с воздействием на управляемых по типу: «приказ - исполнение». Право служит также инструментом опосредованного регулирования деятельности - социальной, экономической или какой-либо другой. В этом случае мы имеем метод нормативно-правового регулирования, производный от административно-правового.

Основное средство воздействия на рыночную экономику, говорится в документе, - нормативно-правовое регулирование и контроль, что  создает благоприятную правовую и институциональную среду обитания и развития бизнеса и конкуренции.

В ситуации кризиса  и необходимости достижения экономической  стабилизации государство в совокупности методов регулирования экономического процесса может пойти на применение административно-правовых мер воздействия, но «в разумной пропорции». Администрирование же в качестве исключительного средства воздействия на экономику недопустимо.⁷

Организационные методы основаны на правовых нормах и специфической власти организации как системы. Это - управление при помощи создания организаций или совершенствования существующих для решения определенных задач. Всякий организационный процесс представляет собою форму конкретного управленческого процесса. Функции управления реализуются тем продуктивнее, чем адекватнее целям управления его организации. Согласование функций, оптимизация их осуществления, предупреждение или преодоление дисфункций, гармонизация структур, активизация участников управляющей системы - все это в значительной мере обеспечивается качественной организацией. Ведь организация есть такая система взаимосвязей между участниками, в которой поведение каждого определяется ее правилами («организационный императив»). Изменение организации (развитие или деградация) влечет за собой изменение связей и отношений между составляющими ее участниками.

Организационные методы затрагивают все этапы управления. Вот некоторый набор типичных организационных действий: распределение ролей между участниками управленческих отношений или внесение корректив в существующую схему ролевых статусов; перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности, проверка исполнения; разработка и внедрение инструментария осуществления организационно-управленческой власти: регламентов, инструкций, методических рекомендаций и пр.; кадровые перемещения с целью замены менее подготовленных лиц более подготовленными с точки зрения соответствия их задачам, стоящим перед организацией; совершенствование системы внутренней коммуникации и др.

Организационные мероприятия проводятся путем прямого и косвенного воздействия на управляющих и на управляемых. Используются правовые нормы и средства общественного воздействия, принуждение и убеждение, авторитет руководителя и влияние общественного мнения. Организационные мероприятия в сочетании с административными средствами воздействия (приказ, распоряжение и пр.) образуют административно-организационные методы.⁸

Политические методы управления (руководства) - это способы прямого или косвенного (в большинстве своем) воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи политических средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Экономическая, социальная, национальная и другие стратегии - важнейшие направляющие факторы воздействия государства на общество и на саму систему управления. Публичная (открытая) политика - организующая и мобилизующая сила. Ее воздействие на управляемые массы и общественные процессы - это влияние общих интересов, концентрированным выражением которых политика является. Политические методы – составная часть демократических технологий управления. Последние слагаются из всего комплекса демократических форм, норм и процедур политических действий и отношений, сложившихся в практике демократических государств. На высшем уровне организации власти ведущее место занимают технологии парламентаризма - нормативно закрепленные формы, способы, средства и процедуры коллективного обсуждения и принятия законодательных актов. Парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоббирование групп и интересов в парламенте, практика депутатских запросов правительству, парламентские слушания — вот лишь некоторые наиболее действенные формы политического процесса.

Стержневой  технологией демократии являются публичное  обсуждение проектов решений (резолюций, законов и пр.), а также различные  виды выборов как формы выражения воли большинства. Референдумы, переговорный процесс, дискуссии «за круглым столом» — методы, широко используемые правящим субъектом для разрешения острых политических, экономических, социальных и других проблем общенационального значения. В общественную жизнь нашей страны в последние годы вошли такие частные технологии реализации политических методов, как политическая реклама, теледебаты по актуальным проблемам, паб-лик рилейшнз (англ. public relations — отношение с публикой) - деятельность государственных и иных организаций, обеспечивающих взаимопонимание и сотрудничество этих организаций с общественностью.

Политические  методы не исчерпываются общественными  формами воздействия и демократическими процедурами. За этими технологиями стоят инструменты государственной власти и права, единая воля общества. Действие их может проявляться и в прямом принуждении (преследование, репрессии и пр.). Специфика же политических методов — во влиянии на поведение людей, на выбор ими форм участия (или неучастия) в политическом процессе, на отношение к системе господствующих ценностей, на формирование желаемой для государства социально-политической обстановки, на отношение граждан к власти и т.д.⁹

Экономические методы обычно рассматривают в соотношении с административно-правовыми, когда речь идет о проблемах государственного регулирования экономики, о необходимости рационального сочетания административных и рыночных рычагов управления в рамках усиления государственного регулирования социально-экономических и общественных процессов. При этом целесообразно освоение новых методов правовых, экономических, финансовых, организационно-технических, коммуникативных и других рычагов государственного управления.

Выдвижение  экономических методов на первый план в условиях становления рыночной экономики не означает, что административно-правовые методы управления в этой сфере вообще должны быть устранены, как полагают либералы. В кризисных ситуациях без использования административно-правовых методов не обойтись. Доказательство тому - нынешние проблемы государственного управления в нашей стране. В государственном секторе экономики они будут присутствовать постоянно; однако приоритетными в экономической сфере жизни являются экономические методы. Основное отличие этих методов от административно-правовых, политических и прочих заключается в воздействии материальными, главным образом финансовыми средствами на интересы управляемых. Экономический фактор не есть орудие прямого насилия; он вынуждает управляемых поступать в соответствии с материальными потребностями, со стремлением обладать средствами для их удовлетворения или накапливать таковые.

Экономические методы - это формы и средства воздействия на социально-экономические  условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций. Распределение и перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разработка и реализация бюджетов - главные инструменты управления экономическими методами. А применительно к человеку - это механизмы материального стимулирования труда и предпринимательства. Важнейший стимул - прибыль; власть богатства, денег.¹⁰

Социальные методы, как и экономические, используются управляющим субъектом в целях мотивации активности управляемых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворения жизненных потребностей и интересов. Сущность социальных методов заключается в воздействии на факторы, мотивирующие движущие силы социальной активности людей, на факторы, блокирующие их влияние, на факторы, вызывающие удовлетворенность человека условиями своей жизни и результатами конкретной деятельности, и те, что обусловливают неудовлетворенность, стимулируют социальную пассивность или даже отчужденность от общественных дел.