Место Совета ЕС в системе институтов Европейского союза

           В рамках второй и третьей опор часть функций Сорегег выполняют другие комитеты, являющиеся формально самостоятельными от него: Политический комитет в составе политических директоров от каждого государства-члена (действует в рамках ОВПБ) и Координационный комитет, который участвует в подготовке решений по вопросам третьей опоры (СПСО). Комитет постоянных представителей разгружает Совет от многих текущих дел и компенсирует такой недостаток Совета, как невозможность постоянной работы.

               Для ускорения законодательного процесса, а также для увеличения профессионализма в принятии решений Совет учреждает на постоянной или временной основе комитеты специальной компетенции, а также рабочие группы. Членами данных органов являются уже не дипломаты, а эксперты в конкретной области общественных отношений. Они обсуждают в предварительном порядке законопроекты и стараются достичь соглашения на своем уровне2. Специальные комитеты и рабочие группы выполняют для Сорегег фактически те же функции «фильтра», что и Сорегег для Совета. В настоящее время в рамках Совета функционирует примерно 250 специальных комитетов и рабочих групп.

             Немаловажным  органом     является  и   Генеральный  секретариат     - 
подразделение      Совета,      которое обеспечивает      организационную      и

техническую     стороны     работы     данного института,     а     также     выполняет

часть представительских функций. Особенностью является то, что сотрудники Генерального секретариата являются не представители государств, а должностные лица, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (более 2 тыс. чел.)

           Возглавляет данное подразделение Генеральный секретарь, о котором уже частично говорилось выше. Он же является Высоким представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Текущее руководство лежит на заместителе генерального секретаря. Кроме того. Генеральный секретарь скрепляет второй подписью акты Совета, а также может назначаться депозитарием соглашений Европейских сообществ и Союза, заключенных с третьими странами и конвенции между государствами-членами Союза.

3. Порядок работы и полномочия Совета Европейского Союза.

        Совет созывается на заседания его Председателем и работает на непостоянной основе. Официальное место нахождения Совета - г. Брюссель. Три месяца в году (апрель, июль и октябрь) заседания Совета проходят в Люксембурге.

         Форма работы, таким образом - сессионная. Кроме собственной инициативы, согласно ст. 204 Договора о ЕС Председатель обязан созвать Совет также по требованию Европейской Комиссии или любого члена Совета. Сроки проведения сессий точно не установлены (примерно 100 сессий в год), но «за семь месяцев до начала выполнения своих функций Председатель (при необходимости, после консультации с предшествующим и будущим председателями) извещает о днях, которые намечены им для проведения сессий Совета» (ст. 1 Временного Регламента). Как правило, сессия проходит в течение одного дня (причина этого- большинство вопросов относятся к части А, т.е. не требуют обсуждения). Второй частью повестки заседания, определенной Председателем, является часть В - вопросы, по которым не было достигнуто необходимого согласия.

       Кворум на заседаниях Совета составляет большинство списочного состава, т.е. 13 из 25. Также ст. 206 Договора о ЕС предусмотрена возможность делегирования права голоса другому члену Совета.

       В исключительных случаях, если вопрос носит неотложный характер, применяется «письменная процедура» - голосование без созыва на заседания. «В целях реализации общей внешней политики и политики безопасности Совет по инициативе Председателя может, кроме того, действовать посредством упрощенной письменной процедуры (Согеи). В этом случае предложение считается принятым, если до окончания периода времени, установленного Председателем с учетом неотложности вопроса, не последовало возражений со стороны кого-либо из членов Совета».

        Если согласия при обсуждении вопроса достичь не удается, важным становится вопрос о способе принятия решений в данном органе. Можно выделить три основные способа - единогласие, простое большинство голосов и квалифицированное большинство голосов.

      Первоначально решения по всем основным вопросам Совет должен был принимать единогласно. Такой порядок давал каждому государству-члену возможность налагать вето на проекты законодательных и других актов, вносимых на рассмотрение Совета. Пример -«Совет, по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и Экономическим и социальным комитетом, утверждает единогласным решением нормы, регулирующие процесс гармонизации законодательства о налогах с оборота, акцизных сборах и других формах косвенного налогообложения...» (ст. 93 Договора о ЕС)

        Для принятия решения простым большинством в Совете необходимо, чтобы его поддержали свыше половины от общего числа членов, т.е. фактически абсолютное большинство от общего состава Совета. Согласно ст. 205 Договора о ЕС «Совет принимает решения большинством голосов его членов, если ... Договор не предусматривает иного».

                Начиная с 1986 г. принцип единогласия постепенно вытесняется принципом квалифицированного большинства. Когда Совет принимает решения квалифицированным большинством (ст.ст. 26, 148 Договора о ЕС), его члены обладают неодинаковым числом голосов. Чем больше численность населения в государстве-члене, тем большее число голосов в Совете имеет его министр. Четыре крупнейших государства-члена (Великобритания, Германия, Италия, Франция) имеют в настоящее время по 10 голосов каждое. Наименьшее число голосов у представителя Люксембурга (2).

           Ранее для принятия решения в Совете квалифицированным большинством необходимо было минимум 62 голоса "за" из общего числа 87 (примерно 71 проц.).

        В Европейском Совете при принятии решений квалифицированным большинством проводится взвешенное голосование. Государства разбиты на группы и подгруппы больших, средних и малых государств. Внутри группы государства приравнены друг к другу* Каждое из них имеет фиксированное количество голосов. В принципе оно отражает его демографический вес и экономическое влияние. Голоса распределены таким образом, чтобы разные варианты блокирования государств между собой могли предотвратить  установление  диктата   какой-либо   группы   государств  над  процессом

принятия решений. Своеобразная система противовесов предотвращает ущемление интересов как крупнейших, так и малых стран. С каждой волной расширения распределение голосов меняется. Но принципы, которыми руководствуется ЕС, остаются прежними. Основная цель - обеспечить максимально приемлемый баланс интересов.

             Проводимое Ниццским договором и Декларацией № 20 о расширении Европейского Союза перераспределение обусловлено тем, что в ближайшие годы в ЕС вольются в основном малые и средние страны. Оно достаточно подвижно и может меняться в зависимости от темпов расширения. Так, на заседании Европейского Совета в декабре 2002 г. в Копенгагене уже были сделаны некоторые цифровые уточнения в связи с тем, что вступление Болгарии и Румынии в состав Союза отложено до 2007 г. Но в целом оно рисует следующую перспективу.

        Паритет между Великобританией, Германией, Италией и Францией сохраняется. Они получают по 29 голосов вместо нынешних 10. Чуть меньше у Испании - 27. К ней приравнивается Польша. У Нидерландов - 13. Далее следуют Греция, Чехия, Бельгия, Венгрия и Португалия - по 12; Швеция и Австрия получают по 8. Словакия, Дания, Финляндия, Ирландия и Литва - по 7. В группу малых стран с 4 голосами включаются Словения, Эстония, Кипр и Люксембург. Наименьшее число голосов (3) у Мальты. После вступления в ЕС Румынии и Болгарии, за которыми зарезервированы соответственно 14 и 8 голосов, их суммарное количество достигнет 345.

      Для принятия актов, вносимых в Европейский Совет на утверждение Европейской Комиссией, потребуется по меньшей мере 258 голосов "за", поданных большинством государств-участников. В других случаях для принятия актов в Совете будет нужно по меньшей мере 258 голосов "за", поданных, по крайней мере, двумя третями государств-членов. Дополнительная "страховочная сетка": в случаях, когда Совет будет принимать решение квалифицированным большинством, любой член Совета сможет потребовать проведения проверки того, что государства-члены, составляющие это квалифицированное большинство, представляют по меньшей мере 62 процента всего населения Союза.

           Таким образом, тенденцией развития Совета и Европейского Союза в целом является постепенная отмена права вето государств-членов, она получила развитие как в Европейских сообществах, так и ОВПБ и СПСО - второй и третьей опорах Союза.

            Правоведы по-разному классифицируют полномочия Совета. Традиционно выделяются полномочия в сферах законодательной, исполнительной власти, по формированию органов и назначению должностных лиц Европейского Союза, внешнеполитические полномочия. Но кроме этого, в указанных сферах необходимо еще особо выделять полномочия Совета в рамках двух «некоммунитарных» опор Европейского Союза. (ОВПБ, СПСО).

             Рассмотрим далее полномочия Совета Европейского Союза подробнее. Основополагающее значение среди прав и обязанностей Совета, конечно имеют законодательные полномочия - правовое регулирование общественных отношений посредством издания нормативных правовых актов. Согласно ст. 7 Внутреннего регламента «Совет действует в качестве законодателя в значении второго абзаца параграфа 3 статьи 207 Договора о ЕС в случаях, когда он принимает нормы, имеющие юридически обязательный характер на территории государств-членов или для самих государств-членов, в форме регламентов, директив, рамочных решений или решений, издаваемых на основании соответствующих положений учредительных договоров...».

                      Совет    осуществляет   также    бюджетную    функцию,    принимая совместно  с  Европейским  парламентом     бюджет  Европейского  Союза  и утверждая некоторые автономные бюджеты.

           Здесь же можно отметить и некоторые контрольные полномочия Совета, в частности по контролю за изданием Комиссией актов делегированного законодательства (в Совете образованы специальные комитеты, управомоченные в ряде случаев накладывать вето на акты Комиссии)3.

          Так как Совет имеет сессионный режим работы, данный орган не слишком приспособлен для осуществления задач исполнительной власти. Но тем не менее. Совет наделен рядом исполнительно-распорядительных полномочий. Так Договором о ЕС предусмотрено право Совета принятия «мер по исполнению» законодательных актов Сообщества. Широкими полномочиями наделен Совет по «координации общей экономической политики государств-членов (ст. 202 Договора о ЕС) Ежегодно Совет утверждает «общие ориентиры экономической политики» (план экономического развития ЕС) как для всего Союза, так и для отдельных стран-участниц. С принятием Единого европейского акта, а затем с подписанием Маастрихтского и Амстердамского договоров сфера ведения Сообществ и Союза была заметно расширена, а значит изменились и полномочия Совета. Формула, согласно которой Совет координирует общую экономическую политику получила весьма расширительное толкование, речь идет также и о социальной сфере в равной степени (занятость, здравоохранение, образование, наука, технологическое развитие - ст.ст. 149, 151, 166 Договора о ЕС). Совет наделен также правом применять штрафные санкции (как ранее уже отмечалось). Кроме того. Совет может предоставлять финансовую помощь государствам-членам, испытывающим серьезные экономические трудности (ст. 100 Договора о ЕС).

         При рассмотрении данного подвопроса, следует обратить особое внимание на важные полномочия Совета в рамках второй и третьей опор Союза. Согласно ст. 13 Договора о ЕС Совет принимает решения, необходимые для определения и осуществления общей внешней политики и политики безопасности, опираясь на постановления Европейского Совета. Именно Совет обеспечивает единство, монолитность и эффективность действий Союза. Совет определяет операциональную активность Союза, направленность деятельности в конкретных областях, цели совместных действий, сферу их применения и т.д. Если какое-либо государство-член Союза сталкивается с особыми трудностями в осуществлении совместных действий, оно должно поставить Совет в известность, который путем обсуждения и обмена мнениями должен найти соответствующее решение возникших проблем. Разрабатываемая и принимаемая Советом общая позиция по вопросам внешней политики и безопасности должна служить основанием для осуществления национальных внешнеполитических акций и внешней политики государств-членов Союза. Амстердамский договор внес некоторые уточнения в позицию Европейского Союза по вопросам общей политики и безопасности. Основной упор делается на сотрудничество с Западноевропейским союзом. Совет, совместно с институтами Западноевропейского союза и опираясь на решение Европейского Совета определяет условия практического участия всех государств-членов в осуществлении соответствующей миссии Союза, с тем, чтобы они возможно полно и на началах равенства сотрудничали при планировании и принятии решений в рамках Западноевропейского союза4.