Управление системой образования

Наиболее общим теоретико-методологическим документом, регулирующим управленческую деятельность на уровне национальной системы образования, является концепция. Концепция, как считает Г. И. Шатон, выступает теоретической идеальной конструкцией, которая разрабатывается, во- первых, для более ясного понимания сложного динамического процесса или явления, во-вторых для обозначения ведущего замысла, конструктивного принципа в практических видах деятельности [35]. На сегодняшний день разработаны Концепции государственно-общественного управления общим образованием в России и демократизации управления общим образованием в России, в которых раскрываются теоретические основы и методическое обеспечение процессов демократизации, организации госу­дарственно - общественного управления общим образованием на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.

Общественный аспект управления системой образования в РФ проявляется в деятельности общественных коллегиальных органов управления образованием, которые создаются наряду с органами государственной власти, и в которые входят представители учительского и ученического коллективов, родителей и общественности. Они включают создаваемые на муниципальном уровне коллегиальные органы (попечительские советы, комитеты, ассамблеи родительской общественности и др.) состоящие из  родителей учащихся, педагогов, руководителей общеобразовательных учреждений и представителей органов управления образованием [7].

Государственно-общественный характер управления образованием проявляется в нали­чии государственной и общественной структур управления образованием, в которых каждый субъект управ­ления наделен конкретными полномочиями и ответственностью в пределах согласованного распре­деления полномочий и ответственности между государственными и общественными субъек­тами управления образованием на всех его уровнях.

Государственные органы управления в границах своей компетенции решают такие вопросы, как разработка и реализация целевых федеральных и международных программ; разработка государственных стандартов и установление эквивалентности  документов об образовании; государственная аккредитация образовательных учреждений; аттестация педагогических кадров; формирование системы образования в стране и конкретном регионе; разработка государственных нормативов финансирования образовательных программ и др. [21]

В ведении общественных органов управления образованием находятся вопросы разработки и осуществления муниципальной образовательной политики, прогнозирование направлений развития сети образовательных учреждений, распределения финансирования образовательных учреждений, контроль за исполнением законодательства РФ в финансовой сфере образования, создания негосударственных фондов поддержки образования и пр.

Разграничение полномочий федерального, регионального и муниципального уровней управления образованием выражается в следующем. На федеральном уровне определяется государственная образовательная политика, утверждаются  государственные образовательные стандарты. Реализация государственной политики в области образования Законом РФ «Об образовании» отнесена к компетенции субъекта РФ. Решение основной части вопросов управления системой образования передано на региональный и муниципальный уровни. К ведению муниципального района отнесены вопросы  организации  предоставления  общедоступного  и  бесплатного начального, основного и среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам,  а также  организация  предоставления  дополнительного  образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на своей территории и организация отдыха детей во время каникул [26].

Передача управленческих функций и полномочий от федеральных органов управления образованием региональным и местным органам, характеризует процесс децентрализации, свойственный современному состоянию системы управления образованием РФ.

Таким образом, управление образованием в РФ рассматривается как государственно-общественная система совокупной деятельности по проектированию, организации, нормированию и развитию взаимосвязанных образовательных объектов, действующая в рамках единой стратегии управления целостной системой образования РФ. Система управления образованием имеет особую структурно-функциональную организацию и включает в себя государственные и общественные органы управления образования федерального, регионального и муниципального уровней; нормативно-правовую базу, регла­ментирующую деятельность субъектов государственно-общественного управления образо­ванием; процедуры и механизмы их взаимодействия.

      II. 2. Проблемы управления системой образования в Российской Федерации

Приоритетность сферы образования, провозглашенная в Законе РФ «Об образовании» и в Федеральной программе развития образования,  предполагает первостепенное решение проблем образовательной сферы, что неизбежно ведет к трансформации всей структуры образования, в том числе и такого ее элемента, как управленческий аппарат. Как указывает С. А. Беляков, функционирование системы образования в данных обстоятельствах эффективно при выполнении определенных условий, а именно изменения системы управления образованием, коррелируемой с инновационным характером видоизмененной системы образования [4].

По мнению исследователей (В. И. Ерошин, В. С. Лазарев, М. М. Поташник, Н. В. Смирнова, О. Н. Смолин, Г. И. Шатон и др.) проблемы современного образования РФ во многом обусловлены устаревшей управленческой системой, не имеющей возможности эффективно направлять его развитие в новых условиях. Более того, эта система является не просто инерционной, но и накопила немалый опыт торможения развития образования.

Система управления образованием, функционировавшая в прежних условиях ХХ в., обладала своими специфическими чертами. Г. И. Шатон анализирует следующие из них: высокую степень централизации, систему управленческой вертикали, которая осуществляла делегирование полномочий и реализацию управленческих задач за счет командно - административных и авторитарных методов управления, отсутствие общественных органов управления образовательными учреждениями и др. [35] Безусловным достижением данной системы можно считать наличие реальной всеобщности образования и доступности его всем без исключения гражданам страны. Однако в условиях всеобщих общественных трансформаций данная система управления показала несостоятельность функционирования, поскольку резкое несоответствие возникших новых форм и содержания и сложившейся в течение десятилетий моделью макроуправления стало одной из причин кризиса образования. В результате в управлении образовательной системой стали преобладать инерционные тенденции, что обеспечивало лишь стагнацию.

Начиная с 90-х гг. ХХ в. предпринимались неоднократные попытки реформирования системы образования, его демократизации, децентрализации, деполитизации, диверсификации и т. д. Однако в целом, как считают С. А. Беляков, В. И. Бочкарев, В. И. Загвязинский, В. И. Ерошин, М. М. Поташник и др., в управлении образовательной системой не произошло реального изменения. Несмотря на проведение ряда реформ, современная система управления образованием в России характеризуется громоздкостью, многозвенностью, бюрократизацией и нарушением норм управляемости.

Анализ системы управления образованием РФ показал, что она характеризуется традиционной линейно-функциональной структурой управления с сильными вертикальными связями. Среди недостатков данной структуры отмечается иерархичность, жесткость, негибкость, неприспособленность к дальнейшему росту и развитию организации, перегрузка управленцев верхнего уровня, повышенная зависимость результатов работы организации от квалификации, личных и деловых качеств высших управленцев, ограничение инициативы у работников низших уровней управления [4].

В. И. Ерошин отмечает, что на федеральном уровне в Министерстве образования РФ сосредоточено финансирование и управление всеми высшими и средними профессиональными учебными заведениями, что нецелесообразно велико и приводит к необходимости создания главных управлений в Министерстве образования и других министерствах РФ, но и они не в силах эффективно осуществлять не только текущее планирование, но и стратегическое управление [15].

Проведенное реформирование системы управления образованием переместило центр тяжести принятия решений сначала на региональный, а затем – на муниципальный уровень. Однако, по мнению Т. М. Давыденко, недостатки такой «центробежной» автономизации, и в частности, отсутствие четкого разграничения полномочий органов управления образованием по вертикали (на региональном и муниципальном уровнях), и по горизонтали (при взаимодействии с другими структурами на уровне муниципалитета), привели к противоречию между обязательствами, которые законодательно возложены на местную власть в области образования, и существующими финансовыми и управленческими проблемами, ограничивающими органы местного самоуправления в выполнении своих функций [13].

Я. М. Рощина указывает, что иерархия управления образованием РФ не доведена до логического завершения на региональном и муниципальном уровнях в части финансирования и управления всеми видами учебных заведений. Властные полномочия и финансовые потоки преимущественно концентрируются на федеральном и региональном уровнях, что приводит к бюрократизации управления, снижению гибкости и оперативности и росту затрат на управление [26].

Исследователями отмечается ряд существенных недостатков в такой области управления образованием РФ, как законодательная система. Так, по мнению В. Боровика, действующая нормативно-правовая база российского образования является разрозненной, неполной, содержит ряд внутренних противоречий, допускает неоправданное дублирование нормативных правил, и в итоге не отвечает современным требованиям обеспечения развития отечественного образования. К примеру, в Законе РФ «Об образовании» ст. 7 «Государственные образовательные стандарты» государственные стандарты дошкольного и всех уровней профессионального образования не включены в перечень государственных образовательных стандартов, устанавливаемых федеральным законом. Тем самым не обеспечивается принцип целостности системы образования в части устанавливаемых федеральным законом государственных образовательных стандартов всех действующих в России уровней образования. Требуют внесения определенных изменений и дополнений, в части приведения их в соответствие с реалиями современного образования, и ряд иных федеральных законов, регулирующих данную сферу [5].

Провозглашенное реформирование государственной системы управления образования в государственно-общественную также имеет ряд спорных моментов. В. И. Бочкарев, исходя из результатов анализа массовой практики управления общим образованием и нормативно-правовых документов, резюмирует, что внедрение общественных органов в систему управления образованием проводится со значительными недостатками. Так, на 2008 г. общественные органы управления созданы примерно в 32% общеобразовательных учреждений, государственно-общественный характер управления ими обеспечивается не более чем в трети из них. Системы ученического и родительского самоуправления функционируют не более чем в 20% об­разовательных учреждений. Хотя на муниципальном, региональном и федеральном уровнях функ­ционирует много коллегиальных структур, ни одна из них не является органом общественного управления образованием, поскольку они наделены лишь рекомендательными и (или) экспертными полномочиями; они не избираются участниками образовательного процесса и не подотчетны им, а создаются органами власти и управления образованием для обслуживания своих ад­министративных интересов и встраиваются в административную вертикаль. Поэтому их взаимодействие с органами муниципального управления не обеспечива­ет государственно-общественного характера управлению образованием [7].

Не менее серьезные проблемы сохраняются в области финансирования системы образования. Эффективное развитие сферы образования  в качестве единого образовательного пространства страны предполагает относительно равномерное распределение инвестиций, которого в настоящее время не наблюдается. Как указывает Г. И. Шатон, финансирование образовательных учреждений муниципальными властями осуществляется с нарушением федеральных законов, и, как правило, не более чем на 30 – 50%. Недофинансирование системы образования привело к тому, что в настоящее время степень износа основных фондов в системе образования превышает 31% [35]. Управленческие меры, проводимые в 2008 – 09 гг. и направленные на оптимизацию финансовых расходов в образовательных учреждениях, привели к негативным результатам. Среди них В. Ф. Трещалин отмечает значительное сокращение штата социальных педагогов, психологов, руководителей кружков, фактическую ликвидацию регионального и сокращение школьного компонентов учебного плана и вытеснение их в сферу оплачиваемых дополнительных услуг. Произошло по существу насильственное преобразование всех учреждений дополнительного образования в автономные некоммерческие организации, т. е. коммерциализация указанной сферы образования. Тенденция переноса центра тяжести с бюджета на внебюджетные средства, в том числе и личные, в совокупности с происходящим расслоением общества по уровню доходов, ведет к угрозе превращения российской демократической системы образования в сословную [31].

Недостатки реформирования системы образования В. И. Загвязинский объясняет следующими особенностями его реализации. Во-первых, выбранной частичной стратегией управленческих нововведений, которая предполагает реализацию отдельных инновационных проектов, т. е. создания так называемых «точек роста» в развитии образования. Это выражалось в том, что преимущественная ресурсная поддержка оказывалась образовательным учреждениям новых и экспериментальных типов или реализовывалась на отдельных пилотных территориях. Практика показала, что ориентация только на создание «точек роста» не обеспечивает реформирования всей системы, а снижение внимания к работе массовых адаптивных образовательных учреждений ведет к ухудшению качества образования в регионе в целом. Во-вторых, реформаторские меры были запущены «сверху» без подготовки и обсуждений и изначально не были обеспечены поддержкой «снизу» ни со стороны передовых практиков – педагогов и руководителей образовательных учреждений, ни со стороны педагогической науки, в силу чего осуществлялись преимущественно административными методами, что и привело к ошибкам и перегибам [16].

Ошибки реформирования образовательной системы РФ обусловлены, по мнению М. М. Поташника, в том числе и недостаточной управленческой компетентностью управленческих кадров, и отсутствием эффективной системы менеджмента в системе учреждений образования. Сложившийся реактивный тип реагирования управленческого аппарата образования в изменяющихся  социально-экономических условиях обусловливает неэффективность действий органов управления образования [24].