Виды муниципальных хозяйств

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают  в роли подрядчика, исполняющего государственные  функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными  государственными структурами. Это  учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов  с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация  подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства  и создает базу для эффективной  деятельности самих органов государственной  власти всех уровней. Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства – общественным характером использования результатов деятельности.

 

1.2. Структура муниципального хозяйства и его виды

 

Муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган местного самоуправления. Исходя из этого можно выделить три элемента в структуре муниципального хозяйства:

1) органы местного самоуправления, осуществляющие нормативное и  экономическое регулирование деятельности  хозяйствующих субъектов на территории  муниципального образования, при  этом целью такого регулирования  является удовлетворение коллективных  потребностей населения данной  территории;

2) предприятия, учреждения  и организации, находящиеся в  муниципальной собственности. Взаимоотношения  с органами местного самоуправления  этих хозяйствующих субъектов  регламентируются ст. 31 Закона «Об  общих принципах организации местного самоуправления». Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей;

3) предприятия, учреждения  и организации, не находящиеся  в муниципальной собственности.  Взаимоотношения с органами местного  самоуправления этих хозяйствующих  субъектов регламентируются ст.ст. 32, 33 Закона «Об общих принципах  …». Эти статьи определяют договорный  характер взаимоотношений, дают  право органам местного самоуправления  координировать деятельность этих  субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность.

Весь мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективно работают отнюдь не муниципальные предприятия, а  предприятия, находящиеся в частной  собственности, поэтому целесообразно  заинтересовывать их в производстве товаров и услуг, направленных на удовлетворение общественных потребностей населения данной территории. Сделать  это органы местного самоуправления могут с помощью муниципального заказа, льгот, предоставляемых таким  предприятиям.

Муниципальный заказ, являясь  наиболее эффективным способом взаимодействия органов местного самоуправления с  предприятиями, не находящимися в муниципальной  собственности, в настоящее время  получает все более широкое распространение. Различные субъекты федерации принимают  свои законы, регулирующие этот вопрос. В Санкт-Петербурге, например, принят закон «О заказе Санкт-Петербурга», хотя формально Санкт-Петербург  – это субъект Российской Федерации, так что, строго говоря, закон регулирует введение государственного заказа, но, фактически, речь идет о самом настоящем  муниципальном заказе, если муниципальное  образование – это крупный  город. Целями данного закона являются обеспечение эффективного расходования средств городского бюджета и  поддержка производства товаров, работ  и услуг петербургскими организациями. Основными принципами формирования, размещения и исполнения заказа Санкт-Петербурга являются поддержка конкурентоспособных  производств (заказ размещается  по итогам конкурса) и создание благоприятных  условий для их развития в городе, обеспечение приоритетности именно петербургских производителей (путем  предоставления льгот и квот).

Рассмотрим теперь виды муниципального хозяйства: Л.А. Велихов выделяет четыре модели муниципального хозяйства:

- муниципализация;

- муниципально-подрядная  и муниципально-рентная модели;

- муниципально-концессионная;

- концессия.

Эти модели различаются по степени вмешательства органа местного самоуправления в хозяйственную  деятельность предприятия. Максимальное вмешательство осуществляется при  муниципализации, когда местное  самоуправление по существу становится собственником предприятия, минимальное  вмешательство предполагает концессия, когда местное самоуправление на договорных условиях предоставляет  частному лицу управлять предприятием. Следует иметь ввиду, что книга  Велихова вышла в свет в 1928 г., и некоторые из ее положений все-таки устарели.

В настоящее время реализуются  следующие виды муниципального хозяйства:

1. Муниципально-рентная модель, при которой органы местного  самоуправления несут основную  нагрузку по решению вопросов  местного значения и являются  полноценным хозяйствующим субъектом  на территории муниципального  образования (эта модель соответствует  муниципализации в классификации  Л.А.Велихова).

2. Коммунально-рентная модель, при которой доходы органов  местного самоуправления складываются  из налогов, собираемых с жителей  муниципального образования и,  кроме этого, органы местного  самоуправления могут облагать  налогами (в виде ресурсной ренты,  например) хозяйствующие субъекты.

3. Коммунальная модель, при  которой доходы органов местного  самоуправления складываются из  налогов с жителей муниципального  образования. Хозяйственную деятельность  здесь ведут в основном частные  предприятия (эта модель всего  ближе к концессии в классификации  Л.А. Велихова).

Следует отметить, что существование  того или иного вида муниципального хозяйства зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых); от собираемости налогов и от компетенции органов местного самоуправления. Так, например коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в России же, она практически нигде не применяется, напротив, российские органы местного самоуправления претендуют, причем часто необоснованно, на реализацию муниципально-рентной модели.

Традиционно под ресурсами  понимают некую совокупность возможностей той или иной территории. Применительно  к хозяйственным отношениям под  ресурсами, как правило, понимаются материальные и нематериальные показатели территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. Прежде всего в это понятие включаются природные ресурсы (земля, недра  и др.). Обычно к материальным ресурсам относят также и производственный потенциал, производственные мощности, расположенные на данной территории.

Развитие территории в  значительной степени определяется наличием материальных ресурсов, поскольку  от них зависит эффективность  инвестиций, вкладываемых в регион, они определяют структуру производственной деятельности и благосостояние населения. Но, несмотря на исключительную важность для ведения хозяйственной деятельности наличия ресурсов, сама деятельность невозможна без основного ресурса  – кадрового потенциала территории.

Примером важности данного  ресурса может служить послевоенное развитие Японии, которая сумела достичь  огромных успехов в хозяйственном  развитии, не обладая сколько-нибудь серьезными природными ресурсами. Опыт Японии свидетельствует также и  о том, что в современном обществе не только профессиональная подготовка кадров, но и обладание современными технологиями является своеобразным ресурсом деятельности.

Не менее важным ресурсом, без которого невозможна никакая  хозяйственная деятельность, является тот объем полномочий, которым  наделен хозяйствующий субъект по закону. Другими словами, определенный правовой ресурс. Так же как без наличия у работников определенных навыков и технологий деятельности нельзя реализовать возможности материальных ресурсов, так и без правового ресурса невозможно осуществление хозяйственной деятельности.

Так, наличие богатых природных  ресурсов еще вовсе не означает богатства  населения, проживающего на данной территории. Примеров тому достаточно много. Без  наличия права на взимание земельного налога земля как ресурс хозяйственной  деятельности органа местного самоуправления рассматриваться не может. Значительную роль в структуре управления муниципальным  хозяйством играют и другие виды ресурсов: финансовые, организационные и т.п.

Общепринято выделять следующие  основные ресурсы местного самоуправления:

1. Правовая (законодательная)  основа, включающая в себя полномочия, предметы ведения и гарантии  прав местного самоуправления.

2. Финансовые основа местного  самоуправления, включающая в себя  весь комплекс финансовых ресурсов  и проявляющаяся наиболее ярко  в бюджетном процессе.

3. Экономическая основа, включающая в себя ресурсы,  связанные с участием муниципальных  образований в хозяйственной  деятельности; ключевым вопросом  здесь является управление муниципальной  собственностью.

4. Управленческие основы. Включающие в себя структурно-организационные,  информационные и кадровые ресурсы.

Ресурсы муниципального хозяйства  должны быть:

Во-первых, соразмерны объему задач, решаемых органами местного самоуправления данного муниципального образования;

Во-вторых, за органами местного самоуправления должны закрепляться ресурсы, обеспечивающие комплексное решение  задач.

Так, например, если за местным  самоуправлением закреплена задача обеспечения населения коммунальными  услугами, то весь производственный потенциал, работающий в этой сфере (инженерные сети, коммуникации, финансовые ресурсы, источники тепла и т.д.), должен быть отнесен к ведению органов  местного самоуправления.

 

 

1.3. Принципы построения структуры управления муниципальным хозяйством

 

Любая управленческая деятельность подразумевает ряд обязательных элементов. Прежде всего она сопряжена  с этапностью его осуществления и видами принимаемых управленческих решений. Существуют следующие этапы управленческой деятельности:

1. Аналитический (анализ  проблемы, определяют возможные пути ее решения).

2. Постановка задачи (выявляют  приоритеты деятельности).

3. Принятие управленческого  решения (устанавливают технологию и алгоритм решения задачи, конечный и промежуточные результаты).

4. Исполнение решения  (конкретная деятельность по реализации  управленческого решения).

5. Оценки результатов  (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому  этапу и новому циклу).

Из приведенного выше перечня  этапов становится понятным, что при  построении структуры управления муниципальным  хозяйством необходимо учитывать, что все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности. При этом важно, чтобы каждое структурное подразделение должно четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений. Исходя из вышеизложенного структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

- процесс формирования  и исполнения управленческих  решений на всех этапах цикла;

- комплексность и  внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений, завершенность и поступательность развития.

В соответствии с этим и сформулированы принципы организации управления муниципальным хозяйством.

Принцип целевой ориентации муниципального образования.

Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития –  наиболее важный и значимый элемент  управления. Первичное определение  целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его  формировании посредством определения его компетенции.

Принцип горизонтального  разделения функций.

Функции, исполняемые органами местного самоуправления, различны, причем разделение функций проводится как по вертикали, так и по горизонтали. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение их между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк. Так, традиционная для нашей страны схема разграничения функций предусматривает деление их на представительные и исполнительные.

Принцип вертикального разделения функций.

Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием.

Крайне важно при разработке устава муниципального образования определить систему отношений с разными видами субъектов этих отношений. К ним, в частности относятся: хозяйствующие субъекты, как муниципальные, так и иных форм собственности; общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации; территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения.

Говоря об отношениях первой группы, необходимо определить, что  органы местного самоуправления осуществляют несколько различных функций, которые соответственно должны найти отражение в структуре управления.

Во-первых, в отношении всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как орган нормативный, имеющий право регулировать определенные виды хозяйственных отношений и издающий обязательные для исполнения на территории муниципального образования нормативные акты и правила.

Во-вторых, орган местного самоуправления выступает для большинства хозяйствующих субъектов в роли заказчика определенных видов работ, причем в последнее время эта роль все время возрастает.