Реформы местного самоуправления субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

    Постоянным  источником конфликтов между главами  муниципальных образований и  представительными органами служат контрольные полномочия представительного органа.

    Под всякими благовидными и неблаговидными предлогами исполнительная власть старается  оградить себя от депутатского контроля.

    Некоторые главы оспаривают возможность создания представительным органом местного самоуправления специальных контрольных подразделений, привлечения для работы в них или в депутатских комиссиях специалистов, не являющихся депутатами. Раз контрольные полномочия закреплены за представительными органами, – то пусть депутаты самостоятельно и только своими руками и контролируют нашу работу!

    Федеральный закон поставил точку на этих спорах. Специальная статья предусматривает  возможность создания в муниципальном  образовании контрольного органа. Причем он может формироваться представительным органом или путем избрания на муниципальных выборах. Порядок его формирования должен устанавливаться уставом муниципального образования. И здесь заложена достаточно широкая свобода в определении порядка его формирования и организации его деятельности.

    Однако  на начальном этапе применения этих положений Федерального закона представляется целесообразным предпочесть формирование контрольного органа представительным органом местного самоуправления. С одной стороны, с тем, чтобы мог быть использован потенциал представительного органа, опыт депутатов, а с другой, с тем, чтобы контрольный орган не превратился в независимый (в дурном смысле) ни от депутатов, ни от населения, что на начальном этапе развития местного самоуправления вполне возможно и, к сожалению, часто происходит.

    Как должна сформироваться новая структура органов местного самоуправления?

    Во  вновь образованных в соответствии с переходными положениями Федерального закона муниципальных образованиях структура органов местного самоуправления должна быть определена на местном  референдуме в порядке, установленном частью 5 статьи 34. Если референдум не будет проведен или будет признан не состоявшимся, то структура органов местного самоуправления определяется представительным органом после его избрания.

    В существующих муниципальных образованиях структура органов местного самоуправления приводится в соответствие с положениями Федерального закона, по мере окончания полномочий действующих органов местного самоуправления (абзац второй и третий части 2 статьи 84).

    Конечно, в новой редакции Федерального закона имеется много неточностей и противоречий как в понятийном и терминологическом аппарате, так и в содержании норм. Но, по словам Ильдара Фасаева, консультанта аппарата Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления: «…это отдельный предмет для обсуждения. По мере развития правоприменительной практики закон будет совершенствоваться, выявленные неточности и противоречия будут устраняться».

    В соответствии с пунктом 1 статьи 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. При реализации отношений собственности муниципальное образование выступает как властная структура, устанавливающая нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов и обеспечивающая их выполнение, и как хозяйствующий субъект и собственник, активно действующий на рынке.

    Муниципальную собственность имеют 10527 из 11566 муниципальных образований, т.е. 91% муниципальных образований. При этом наблюдается тенденция их сокращения: на 682 единицы в 2003 г. по сравнению с 2000 г., что, в основном, связано с укрупнением территорий муниципальных образований и сокращением их общего числа.

    Согласно  Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” в собственности муниципальных образований может находиться только три категории имущества:

    1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, установленных данным Федеральным законом;

    2) имущество, предназначенное  для осуществления  отдельных государственных  полномочий, переданных  органам МСУ, в  случаях, установленных  федеральными законами  и законами субъектов РФ;

    3) имущество, предназначенное  для обеспечения  деятельности органов  МСУ и должностных  лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных  предприятий и  учреждений в соответствии  с нормативными  правовыми актами представительного органа муниципального образования.

    При этом органы местного самоуправления каждого муниципального образования  вправе самостоятельно решать, какие  виды муниципального имущества в  пределах перечня, определенного федеральным  законом, необходимы им для решения вопросов местного значения.

    В целях обоснованного разделения муниципального имущества между  поселениями и муниципальными районами в законе определены исчерпывающие перечни видов муниципального имущества, которые могут находиться соответственно в собственности поселений и муниципальных районов (городских округов). Это позволит обеспечить использование муниципального имущества именно для решения тех вопросов местного значения, которые закреплены в федеральном законе за поселениями и муниципальными районами (городскими округами).

    Таким образом, статья 50 Закона устанавливает  целевое назначение муниципальной  собственности. Данное регулирование  соответствует особому статусу  муниципалитетов как публичных  образований и связанным с  ним особенностям участия муниципалитетов в гражданско-правовых отношениях. Названное принципиальное положение нашло свое отражение не в форме установления критериев допустимости муниципальной собственности на объекты, а путем закрепления подробного и закрытого перечня имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований разных типов.

    Вместе  с тем, подобный подход может привести к необходимости внесения изменений  и дополнений в статью 50 Закона (возможно, и путем изменения ее юридической  конструкции), т.к. принятие муниципалитетами к решению дополнительных вопросов местного значения может потребовать создания (приобретения) объектов муниципальной собственности, не включенных в перечень.

    В случае возникновения у муниципальных  образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из вышеперечисленных категорий, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Органы местного самоуправления до 1 января 2009 года должны осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не относящегося ни к одной из вышеперечисленных категорий и находящегося в муниципальной собственности на день вступления в силу указанного Федерального закона.

    Данные  положения Федерального закона создают  правовые гарантии, предусматривающие  использование муниципальной собственности  в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования. Вместе с тем, необходимо учитывать, что в этом случае органы местного самоуправления лишаются дополнительных рычагов влияния на развитие муниципального сектора экономики, а также части доходов, поступающих в местные бюджеты от использования муниципальной собственности.

    Еще одна проблема: С появлением новых, независимых субъектов права муниципальной собственности (разных типов муниципальных образований) возникает вопрос о разделе имущества между ними, а также проблема установления перечня необходимых для каждого муниципального образования объектов собственности, определения критериев отнесения имущества к объектам права того или иного муниципального образования.

    Разграничение объектов муниципальной собственности  – это сложный, многоэтапный процесс, лежащий в основе всех последующих  операций с недвижимостью. Согласно вышеназванному Закону Правительство РФ в срок до 1 января 2005 года должно утвердить порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, городскими округами, поселениями. Таким образом, в каждом субъекте РФ появится необходимость разработки ряда нормативных актов, направленных, в том числе, и на установление законодательных норм и правил, регулирующих разграничение объектов муниципальной собственности. 
 
 
 
 
 
 

    Заключение.

    Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы.

    Условием  развития местного самоуправления является наличие  общей стратегии  государственного строительства  и представлений  о роли и месте  местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

    Роль  государства в становлении и  развитии местного самоуправления в  целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных  образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

    Необходимо  переходить от политики государственной  поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).

    Наиболее  «узким» местом государственного строительства  остаются вопросы взаимодействия органов  государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей  перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

    1) установить оптимальную систему  распределения полномочий по  уровням власти и механизмы  ее коррекции и совершенствования  в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

    2) провести административную реформу  и реформу административно-территориального  деления; 

    3) обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно определив и включив стимулирующие механизмы;

    4) обеспечить государственный и  муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти; создать правовые механизмы эффективного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

    5) разработать целостную государственную  политику в отношении поддержки  поселений по переходу их на  режим устойчивого развития;

    6) осуществить меры, направленные  на повышение эффективности рассмотрения  судебных споров между органами  государственной власти и местного самоуправления.

    Необходимо  признать, что наша страна (а вместе с ней и местное самоуправление) еще пока находится в переходном периоде. Развитие местного самоуправления - процесс длительный. Поэтому и  грядущие изменения в системе  организации местной власти надо осуществлять с учетом этих обстоятельств, не обольщая себя надеждой: вот примем новый закон, и все изменится к лучшему.