Модели местного самоуправления в зарубежных странах и российская модель

Реализация положений Европейской хартии в законодательстве и правоприменительной практике федеративных государств может в дальнейшем привести к постепенной унификации законодательства о местном самоуправлении и, в конечном итоге, возникновению общей европейской модели местного самоуправления.

Вместе с тем, закрепляя основные начала концепции местного самоуправления, Хартия в то же время оставляет значительную свободу для интерпретации отдельных ее положений в национальном законодательстве. Это касается, в частности, вопроса о соотношении государства и местного самоуправления, порядка установления компетенции территориальных корпораций, меры их свободы в определении внутренних управленческих структур, механизмов правовой защиты местного самоуправления. В то же время Хартию не следует рассматривать как требование построения местного самоуправления во всех государствах-участниках по единому образцу, речь идет лишь о гармонизации демократических стандартов местного самоуправления с учетом уважительного отношения к национальному своеобразию каждого государства. Таким образом, неизбежна адаптация во внутреннем законодательстве государств-участников тех принципов, которые определены в Европейской хартии. Присоединение Российской Федерации к Хартии не может служить обоснованием радикальной реформы местного самоуправления в 90-х гг. 20 века, результатом которой стало политическое противопоставление местного самоуправления и государственной власти [20, с.56].

Правовая основа местного самоуправления в федеративных государствах Европы, как правило, имеет трехуровневую структуру. В большинстве федеративных государств можно выделить федеральное законодательство о местном самоуправлении; законодательство субъектов федерации и муниципальные правовые акты. При этом, как правило, законодательное регулирование на федеральном уровне ограничивается закреплением конституционных основ местного самоуправления (ст.ст. 115-120 Федерального конституционного закона Австрии «Конституция Австрийской Республики», ст. 28, п. 2 Основного закона Федеративной Республики Германия, ст. 50 Конституции Швейцарской Конфедерации), а также передачей в законодательном порядке полномочий федеральных органов органам местного самоуправления (например, Закон Швейцарской Конфедерации от 6 мая 1995 г. «О гражданской обороне») и установлением основ административного надзора за деятельностью муниципальных органов (например, Федеральный закон Австрийской Республики от 10 марта 1967 г. «Об административном надзоре за общинами»).

В данных государствах правовое регулирование местного самоуправления, его территориальной организации, системы органов, порядка осуществления относится к ведению субъектов федерации (земель или кантонов). Субъекты федерации в своих конституциях определяют не только принципы организации местного самоуправления, но и их территориальную и организационную основы, а также порядок формирования органов местного самоуправления, принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов федерации и муниципальных образований. Законодательные акты субъектов федерации (а в ряде федеральных земель Австрии - подзаконные акты - «Положения об общинах») конкретизируют конституционные положения.

Исключение составляет муниципальное законодательство Королевства Бельгии, в котором на федеральном уровне кроме конституционных норм (ст.ст. 162-166 Конституции), действуют Новый коммунальный закон от 24 июня 1988 г., законы от 30 апреля 1836 г. «О провинциях» и от 26 июля 1971 г. «Об организации агломераций и федераций коммун». Однако установление правовых основ местного самоуправления федеральным законодательством объясняется тем, что Бельгия недавно (в 1970 г.) было преобразовано из унитарного в федеративное, а бельгийская муниципальная система, в отличие от федеративных отношений, существует с 1831 г. В 2001 г. в процессе осуществления федеративной реформы полномочия в сфере правового регулирования местного самоуправления были переданы в ведение регионов. В результате регионы - Фландрия, Валлония и Брюссель в 2004 г. приняли собственные кодифицированные акты, регламентирующие организацию местного самоуправления (например, Валлонский кодекс о местном самоуправлении и децентрализации от 27 мая 2004 г., Декрет об организации Валлонских провинций от 12 февраля 2004 г.).

В России в соответствие со ст. 72 (п. «н») Конституции РФ 1993 г. установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению федерации и ее субъектов. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подробно закрепляющего все элементы российской муниципальной системы существенно ограничило полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальных отношений. Вместе с тем, осуществленный сравнительно-правовой анализ законодательства показывает, что в федеративных государствах более предпочтительным является установление основ местного самоуправления федеральными конституциями и детальное регулирование местного самоуправления законодательством субъектов федерации. Подробное урегулирование в России федеральными законами порядка организации и функционирования местного самоуправления является явно избыточным для федеративного государства и не позволяет учесть особенности осуществления местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Особенность правовой основы местного самоуправления в Австрии -отсутствие у большинства муниципальных образований собственных уставов. Уставы, утвержденные земельными законами, имеют лишь 15 городских общин с численностью населения не менее 20 тыс. человек. Это объясняется тем, что по смыслу ст.ст. 10-15 и 118-119 Федерального конституционного закона Австрии нормотворчество муниципальных образований ограничивается лишь исполнительно-распорядительной сферой.

Наиболее традиционной для федеративных государств Европы является двухуровневая организация местного самоуправления (община -муниципальный район), она существует в Бельгии, ФРГ и Российской Федерации. При этом община рассматривается как «естественная» территориальная основа местного самоуправления, а муниципальный район -как территориальная единица, занимающая промежуточное положение между субъектом федерации и общиной. Это обуславливает, в свою очередь, характер полномочий, муниципального района - осуществление надзора за деятельностью входящих в него общин, иных государственных полномочий. Вместе с тем, отметим, что в Австрии и Швейцарии местное самоуправление организовано только на уровне «естественных» территориальных образований-поселений, что обусловлено спецификой исторического развития муниципальных систем в данных государствах. Следует отметить, что части поселений в европейских федерациях, в отличие от России, не признаются муниципальными образованиями, хотя и осуществляют отдельные полномочия местного самоуправления, в случаях установленных уставом соответствующего муниципального образования [13, с.65].

Анализ законодательства о территориальной организации местного самоуправления в европейских федеративных государствах показывает, что, как правило, муниципальные образования образованы только по территориальному принципу, и их территория входит в состав субъекта федерации. Однако в Бельгии при формировании муниципальных образований применяется также принцип использования большинством населения коммуны одного из государственных языков. Таким способом в 1962 г. были образованы крупные коммуны Фурон, Мускрон и Комен, не входящие в состав территории ни одной из провинций. Особенностью территориальной организации местного самоуправления в Швейцарии является существование не только гражданских общин, объединяющих местное население поселения, но и т.н. «школьных», «церковных», «лесных» и др. общин, объединяющих местной население не столько в рамках поселения, но и по общим интересам. При этом территория различных видов муниципальных образований не совпадает.

Исследование развития законодательства европейских федеративных государств, определяющих порядок изменения границ муниципальных образований, а также их преобразования, показывает возрастание самостоятельности местного самоуправления в решении данных вопросов. Так, основным направлением муниципальных реформ в 70-80-е гг. XX в. было укрупнение муниципальных образований, зачастую осуществлявшееся директивными методами, что вызывало активный протест со стороны местного населения. В 90-х гг. XX в. в муниципальном законодательстве европейских федераций было закреплено обязательное правило учета мнения местного населения при изменении территориальной организации местного самоуправления, предпочтительно выявляемого путем проведения местного референдума. Законодательство Бельгии, Швейцарии устанавливает различные (в т.ч. налоговые, бюджетные) методы стимулирования объединения малочисленных общин. В Бельгии, ФРГ и Швейцарии формой поощрения укрупнения муниципальных образований является законодательное закрепление права на местное самоуправление за территориальными объединениями общин.

В ФРГ на уровне общин выделяют 4 модели организации местного самоуправления: а) модель магистрата (население избирает представительный орган-совет, который затем из своего состава избирает председателя и назначает коллегиальный исполнительный орган – магистрат из профессиональных управленцев); б) северогерманская система совета (избранный местным населением представительный орган – совет избирает из своего состава бургомистра, выполняющего представительские функции, и назначает директора общины, который осуществляет исполнительную власть); в) модель бургомистра (избранный населением совет выбирает бургомистра, который является главой исполнительной власти); г) южногерманская модель (близка к модели бургомистра, но бургомистр как глава исполнительной власти избирается населением). Организация местного самоуправления на уровне муниципальных районов также отличается многообразием, существуют 5 моделей ее организации.

В общинах Швейцарии также существуют близкие к рассмотренным выше модели организации местного самоуправления. Однако в абсолютном большинстве кантонов высшим органом местного самоуправления является избирательный корпус общины, который осуществляет свою власть непосредственно путем местных референдумов, а также ежегодных общих собраний. В малочисленных общинах представительные органы местного самоуправления отсутствуют, их функции осуществляют общие собрания, что обеспечивает непосредственное участие местного населения к осуществлению местного самоуправления. Опыт реализации институтов непосредственной демократии (таких как местный императивный и консультативный референдум, общее собрание, народная правотворческая инициатива) в местном самоуправлении Швейцарии может быть полезен для российского местного самоуправления.

Разнообразие форм организации местного самоуправления в ФРГ и Швейцарии обусловлено федеративным характером данных государств. Субъект федерации на основе принципов местного самоуправления, закрепленных в федеральной конституции, самостоятельно с учетом национальных и исторических особенностей развития органов публичной власти устанавливает структуру органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия.

Система органов местного самоуправления в Австрии организована по единой модели, сходной с моделью бургомистра. Спецификой обладает только система органов местного самоуправления в столице - г.Вене, которая одновременно является и федеральной землей и муниципальным образованием. В данном случае одни и те же органы осуществляют функции органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта федерации. При определении организационных форм осуществления местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации возможно использовать опыт организации местного самоуправления в г. Вена.

Система органов местного самоуправления в коммунах и провинциях Бельгии также осуществляется в рамках модели бургомистра, за тем исключением, что главу исполнительного органа местного самоуправления (бургомистра коммуны или губернатора провинции) назначает региональное правительство по рекомендации представительного органа местного самоуправления. Данное правило является нарушением требования Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., в 2004 г. Совет Европы рекомендовал его отменить.

Другим важным принципом определения вопросов местного значения является принцип субсидиарности, закрепленный также в ст. 4 (ч. 3) Европейской хартии местного самоуправления: «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии». Следствием реализации данного принципа является передача отдельных полномочий государственных органов органам местного самоуправления.

Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения не означает отсутствия контроля со стороны государства за их деятельностью. В ФРГ и Австрии существуют 3 формы административного (осуществляемого государственными органами исполнительной власти) надзора за функционированием местного самоуправления [20, с.61]:

а) надзор за законностью, осуществляемый в сфере собственных полномочий местного самоуправления при наличии информации о нарушении законности;

б) профессиональный, осуществляемый за законностью и целесообразностью выполнения местным самоуправлением полномочий, переданных ему органами государственной власти;

в) финансовый. Муниципальное законодательство Швейцарии закрепляет только 2 формы административного надзора - надзор за законностью и профессиональный.

В Бельгии полномочия органов государственной власти в отношении органов местного самоуправления не ограничиваются надзорными полномочиями и именуются «административной опекой». Органы исполнительной власти в Бельгии осуществляют не только надзор за законностью, но и общий надзор соблюдения общегосударственных интересов органами местного самоуправления, который приводит к аннулированию их решений; в установленных в законе случаях - специальный надзор, который приводит к одобрению актов местного самоуправления; и принудительный надзор, результатом которого является выполнение государственным органом полномочий органов местного самоуправления.