Модели местного самоуправления в зарубежных странах и российская модель

Положения Федерального закона 2003 г., допускают непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Тем самым, несмотря на прямой запрет Конституции Российской Федерации, органы государственной власти приобретают качество отдельных элементов системы местного самоуправления.

Наиболее серьезные изменения в законодательстве затронули область финансовых основ местного самоуправления. Резко усилен финансовый контроль за местными бюджетами, введены меры юридической ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение делегированных отдельных государственных полномочий в экономической области. Нормативно закреплено право органов государственной власти в ряде случаев вмешиваться в решение вопросов местного значения в сфере экономики и финансов.

Анализ Федерального закона 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель пытается отграничить муниципальную власть от государственной и общественной форм власти. Но, несмотря на такое отграничение, муниципальной власти присущи и общественные черты, отличающие ее от власти государственной. Они проявляются в праве населения непосредственно решать вопросы местного значения, в возможности самоорганизации жителей для управления местными делами; население непосредственно либо через представительный орган осуществляет контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наконец, право принятия нормативных актов создает на уровне местного самоуправления возможность саморегуляции субъектами местного самоуправления своей деятельности.

Но публичный характер муниципальной власти, осуществление ею функций управления частью общества, в том числе основанного на методе принуждения, тесно сближает ее с властью государственной. Органы местного самоуправления вправе принимать общеобязательные на территории муниципального образования нормативные акты, и издание таких актов как раз и является формой управления делами муниципального образования. Тенденции развития муниципального законодательства позволяют сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала.

Таким образом, анализ законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет природу местного самоуправления, которое становится государственной властью, хотя при этом сохраняет и отдельные черты власти общественной. Эти общественные черты муниципальной власти достаточно ярко выражены, и их наличие не позволяет полностью отождествить муниципальную власть с государственной и, соответственно, органы местного самоуправления с органами государственной власти. Но деятельность органов местного самоуправления полностью регулируется и контролируется по новому Закону органами государственной власти. Из этого следует, что государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации образуют функционально связанную, но институционально разделенную систему. Муниципальная власть, таким образом, может характеризоваться как форма публичной власти, обладающая отдельными чертами самостоятельности [15, с.245].

Сегодняшние взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации основаны на принципах теории дуализма муниципального управления. Эта теория признает в природе местного самоуправления наличие государственных и общественных черт. Данная теория не препятствует установлению полной зависимости местного самоуправления от государства, она вполне согласуется даже с возможным поглощением местного самоуправления государством, т.е. встраиванием его в систему государственной власти. Формально этому препятствует ряд норм Конституции Российской Федерации, прежде всего ст. 12.

2.3. Основные проблемы  развития местного самоуправления  в Российской Федерации.

 Отечественная модель развития местного самоуправления, нашедшая отражение в Конституции РФ, Федеральных нормативных правовых актах, в полной мере соответствует положениям Европейской хартии местного самоуправления. Тем не менее она еще далека от реализации. Причины тому самые разнообразные. Еще в Послании Президента РФ на 2001 г. в связи с проблемами совершенствования законодательства весьма жестко, но вполне справедливо отмечалось, что «нам давно пора навести порядок и в муниципальном законодательстве. Оно ближе всего к повседневной жизни граждан и при этом очень низкого качества, перегружено и часто – нелогично» [16].

В утвержденных Указом Президента Российской Федерации «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» дан достаточно детальный анализ качественного состояния муниципального законодательства, в связи с чем было обращено внимание на ряд ключевых проблем. Во-первых, это несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления. Кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы местного самоуправления, содержатся во многих отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актах. Что касается проблемы кодификации муниципального законодательства, тем более на уровне муниципальных кодексов, которые могли бы быть приняты субъектами Федерации, то, к сожалению, она пока может рассматриваться лишь в плане отдаленной перспективы.

Во-вторых, это неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятые нормативные правовые акты не исчерпывают необходимого правового обеспечения местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.

В-третьих, несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении в правотворческом процессе, в том числе при принятии законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; принятии нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации [18, с.199].

Наконец, в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» обращено внимание на отсутствие четкого правового регулирования многих проблем в области местного самоуправления, как-то: разграничение полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, включая вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю); создание условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов); создание стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований; совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе посредством конституционного судопроизводства; более полное и последовательное урегулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и др.

Конечно, низкое качество муниципального законодательства существенно снижает его нормативно-правовой потенциал как самостоятельной отрасли права. Вместе с тем нельзя не учитывать, что огромный массив муниципального законодательства России появился в предельно короткий исторический отрезок времени, да и само содержание текущих задач по развитию муниципального законодательства свидетельствует об относительно высокой — по сравнению с недавним временем — точке отсчета нового этапа его совершенствования.

Для исправления ситуации органами государственной власти предпринимается целый ряд мер. Готовятся поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. Все это делается с целью более четко разграничить сферы деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, реально наполнить местные бюджеты. Значение правильно организованного местного самоуправления для жизни граждан России трудно переоценить. Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом можно считать невозможным. Поэтому преодоление всех перечисленных трудностей могло бы стать существенным подспорьем в развитии механизмов местного самоуправления.

3. Сравнительная характеристика местного самоуправления федеративных стран Европы (на примере Австрии, Германии, Бельгии, Швейцарии) и России

Муниципальная система Королевства Бельгия относится к континентальной (французской) модели. Ее особенность состоит в том, что органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями, которые законодательно не закреплены, носят всеобщий характер или принадлежат им в силу исторических традиций, а также значительной самостоятельностью. При этом существует подчиненность коммунальных органов провинциальным, а также административный надзор за местным самоуправлением. В Бельгии также сохраняется противоречащая положениям Европейской хартии местного самоуправления традиция назначения региональным правительством высших должностных лиц местного самоуправления (бургомистра коммуны и губернатора провинции).

Муниципальные системы ФРГ и Австрии принадлежат к смешанной (германской) модели, для данной которой характерно разделение полномочий органов местного самоуправления на собственные и порученные государством. Законодательно (а в Австрии - на уровне Федерального конституционного закона) закрепляются как перечень собственных полномочий местного самоуправления, так и перечень полномочий, переданных государственными органами. Федерация в целом и земли не являются единственными институтами государственного управления: муниципальные образования выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства, по распоряжению государственных органов в рамках делегированных им полномочий. При этом, органы местного самоуправления подчиняются и несут ответственность перед государственными органами за реализацию делегированных полномочий. Однако в отличие от муниципальной системы Бельгии, все органы местного самоуправления формируются местным населением.

Анализ муниципального законодательства Швейцарии и практики Федерального суда позволяет прийти к выводу о том, что муниципальная система данного государства наиболее близка к англосаксонской модели местного самоуправления, для которой характерно признание автономии местного самоуправления. Гарантия автономии общин закреплена в ст. 50 Конституции Швейцарии, а также в аналогичных положениях конституций кантонов. При этом, как и в других государствах с англосаксонской муниципальной моделью, автономия общин признается в том случае, когда конкретное полномочие муниципального образования закреплено законодательно. Община обладает также и финансовой самостоятельностью, поскольку имеет законодательно закрепленные налоговые источники доходов местного бюджета [11, с.71].

Особенностью современной муниципальной системы Российской Федерации является то, что она находится в стадии становления. Основным направлением реформ местного самоуправления 90-х гг. XX в. было внедрение принципа автономии местного самоуправления и независимости его органов от органов государства, фактически - утверждение в России англосаксонской модели местного самоуправления. Однако непосредственное перенесение данной модели на российскую «почву» во многом противоречило существовавшим государственно-правовым традициям и не соответствовало сложившимся социально-экономическим условиям. Второй этап муниципальной реформы, начавшийся с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно рассматривать как попытку внедрения в России смешанной модели местного самоуправления, которая в большей степени отвечает российским традициям муниципального строительства и экономическим условиям.

Изучение моделей местного самоуправления, реализованных в зарубежных федеративных государствах, позволило сделать вывод о том, что на формирование муниципальной системы конкретного государства оказывают влияние его правовой системы, государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления и государства в целом. Следует полагать, что федеративное устройство государства обусловливает разнообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соответствие их историческим и национальным традициям местного управления в многонациональных государствах, а также позволяет в соответствии с имеющимся уровнем финансово-экономической обеспеченности местного самоуправления распределить полномочия между государственными органами субъектов федерации и муниципальными органами.

Принятие в 1985 г. Европейской хартии местного самоуправления можно рассматривать как стремление государств-членов Совета Европы выработать определенную общую модель местного самоуправления, оптимально сочетающую достоинства национальных муниципальных систем и преодолевшую свойственные им недостатки. Общими тенденциями воздействия Европейской хартии местного самоуправления на муниципальные системы федеративных государств являются:

а) повышение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

б) расширение перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;

в) предоставление гарантий международной защиты местному самоуправлению.