Модели местного самоуправления в зарубежных странах и российская модель

Однако, несмотря на существующие в рассматриваемой сфере механизмы контроля, местное самоуправление в рамках федеративных отношений может стать достаточно самостоятельным субъектом внутригосударственных отношений. Весьма показательна в этом случае эволюция американского федерализма, который, начиная с 1930-х гг., трансформировался из «двустороннего» в «трехсторонний».

Стоит отметить, что в рамках англосаксонской модели местного самоуправления получили развитие своего рода партнерские отношения между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением; устанавливаются прямые контакты федеральных и местных властей. Институт местного самоуправления при этом превращается в своеобразную хорошо организованную группу давления. Вместе с тем подобное расширение «границ» отношений между федеральным центром и местным самоуправлением обычно не приветствуется органами государственной власти субъектов федерации, обеспокоенными проблемой сохранения своих суверенных прав и потому склонными рассматривать подобные отношения как идущие вразрез с принципами федерализма.

Что же касается контроля за деятельностью местных органов власти, то нужно отметить, что в англосаксонских странах при отсутствии представителей центра на местах он осуществляется в основном косвенным путем - через центральные министерства и через суд. В настоящее время в демократических странах такой контроль уже не распространяется на целесообразность решений местных советов (они вправе, например, использовать по своему усмотрению средства местного бюджета, хотя с субсидиями государства дело обстоит иначе), он ограничивается проверкой законности решений, принимаемых местными представительными органами. Наряду с этим главным направлением контроля существуют и многие другие его формы - в частности, инспекционные поездки представителей министерств на места. Особенно активно они используются для проверки деятельности муниципальных чиновников по вопросам здравоохранения, образования, экологии и некоторым другим. Инспекторы министерств не обладают правом выдачи директивных предписаний представителям местных советов, однако их замечания в адрес местных чиновников, проводимый инструктаж оказывают очень серьезное влияние на практическую деятельность органов местного самоуправления. Представительства министерств и финансовый контроль работают в тесном контакте с органами местного самоуправления, их служащими, но их ранг существенно различается. Кроме того, отметим, что с ними согласовываются назначения многих руководителей местного аппарата исполнительных органов местного самоуправления. Это относится, например, к муниципальным чиновникам, ведающим охраной порядка, противопожарной охраной и некоторыми другими вопросами. Так, в Великобритании общий контроль государства за местными органами в основном осуществляется функциональным подразделением Министерства окружающей среды, которое разрабатывает законы о местном управлении, готовит различные реформы местных органов, контролирует условия службы, оплату и пенсионное обеспечение муниципальных служащих[12, с.215].

Широко используются в ряде стран и механизмы судебного контроля: представители органов государственной власти имеют право обращаться в суд с жалобами на нецелесообразные, по их мнению, решения и действия органов местного самоуправления. В англосаксонских странах и, в первую очередь, в Великобритании важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов. Характерная черта британского подхода к определению роли местного управления в системе политических институтов состоит в том, что они являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента. Более того, поскольку полномочия местных органов строго регламентированы и они вправе совершать только действия, прямо предписанные законом, в США, например, действует принцип (правило Диллона), согласно которому любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются. Ограничивают «коридор возможностей» для действия органов местного самоуправления и так называемые адаптивные законы: типовые правила для заключения соглашений по снабжению населения водой, газом, электричеством. Они становятся местными правовыми актами после того как их примет (адаптирует, усвоит) местный совет.

Как и англосаксонская модель, континентальная модель системы организации местного самоуправления имеет свои преимущества и недостатки. В числе несомненных достоинств - обеспечение единства действий государственной власти, управления на местах, необходимой степени централизации. Также к положительным факторам следует отнести то, что в государствах с французской системой местного самоуправления муниципалитеты, в отличие от стран англосаксонского типа, могут принимать участие и в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхней палаты парламента), поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий. Вместе с тем она дает возможность населению, его представителям в избранных органах самостоятельно решать местные вопросы. Однако контролирующее местное самоуправление должностное лицо - комиссар республики, префект, супрефект - назначается «сверху», независимо от воли местного населения. Закон не обязывает правительство ни в коей мере согласовывать такое назначение с местным советом.

В развитых демократических государствах различия между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления не имеют принципиального характера. Можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 1980-е гг.). Функционирование обеих моделей основано на сходных принципах, характерных для современных демократических политических систем западных стран. Основой структуры муниципальной власти здесь являются представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов. В этом контексте отметим, что принципиально иная ситуация складывается в ряде стран «догоняющей» модернизации, где заимствованная по примеру развитых демократий англосаксонская или континентальная модели организации местного самоуправления выступают лишь в качестве внешней оболочки авторитарного по своему содержанию политического процесса, в рамках которого волеизъявление индивида на выборах имеет преимущественно несамостоятельный характер.

Наконец, важно отметить, что в некоторых странах и регионах (Австрия, Германия, Япония, Латинская Америка) функционирует смешанная модель управления на местах, которая имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом своими специфическими чертами. Например, в испаноязычной Латинской Америке избранный населением префект, как правило, утверждается парламентом как представитель государственной власти и одновременно руководит местным советом. В Германии главы местных администраций являются одновременно и государственными чиновниками [11, с.22]. Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций [19, с.94].

Принципиальное отличие от вышеуказанных моделей организации местной власти имеет так называемая советская модель, которая утвердилась в бывшем СССР после Октябрьской революции 1917 г. Впоследствии ее взяли за образец другие социалистические страны. В настоящее время она продолжает сохраняться в том или ином виде в странах, по-прежнему считающих себя социалистическими (Китай, КНДР, Куба), и в некоторых развивающихся странах с социалистической ориентацией. В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (Советов) на соответствующей территории [21, с.155]. Так, например, Конституция Республики Куба характеризует ассамблеи народной власти как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющие управление в пределах своего круга ведения с целью реализации государственных функций в соответствующих территориальных единицах [21, с.155]. Советскую систему местного управления характеризует также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев. Все другие органы власти рассматриваются как производные от Советов и им подчиненные. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует ст. 3 Конституции Китайской Народной Республики, в соответствии с. которой все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны [21, с.155]. В Китае исполнительными органами местных собраний являются местные народные правительства, работой которых руководят губернаторы провинций, председатели автономных районов, мэры городов, начальники округов, начальники уездов, начальники районов, волостные старшины и поселковые старосты. В соответствии со ст. 114 Конституции Кубы провинциальные и муниципальные ассамблеи народной власти формируют исполнительные комитеты из числа своих членов, которые избирают председателя, его заместителя и секретаря. Они утверждаются соответствующей ассамблеей.

Подводя итог вышесказанному, на основе анализа основных форм организации местного самоуправления в современных зарубежных странах можно сделать следующие выводы.

Наиболее адекватным современным реалиям подходом к определению соотношения понятий «местное самоуправление» и «местное управление» можно назвать комплексный подход, учитывающий, что местные органы формируются и функционируют в целом на основе тех же принципов, что и вышестоящие органы управления, поэтому их противопоставление выглядит нецелесообразным.

Общей чертой организации деятельности муниципалитетов, вне зависимости от преобладающих «национальных» моделей, выступает принцип непосредственного участия населения в процессе формирования органов местного самоуправления, а также доминирующая роль выбранного представительного органа.

Наконец, основными критериями при выявлении различий англосаксонской и континентальной моделей осуществления муниципальной власти выступают степень автономии местных органов и характер наделения полномочиями.

Принципиальное отличие от вышеуказанных моделей организации местной власти имеет так называемая советская модель. В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (Советов) на соответствующей территории.

Рациональные зерна есть в каждом из этих опытов. Дело за тем, чтобы вдумчиво к нему отнестись и использовать то, что может прижиться на российской почве.

2.2 Развитие российской  модели местного самоуправления

Особенностью современной муниципальной системы Российской Федерации является то, что она находится в стадии становления. На первом этапе российская модель эволюционировала в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Государство признало местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Конституционное признание местного самоуправления соответствовало международно-правовым обязательствам Российской Федерации. В частности, Европейская хартия местного самоуправления содержала норму о необходимости признания местного самоуправления на конституционном уровне. Более того, как было отмечено в одном из решений Конституционного Суда Российской Федерации: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления»[5].

Российская Федерация не только признала местное самоуправление, но и гарантировала его, т.е. обязалась обеспечивать его развитие, защищать местное самоуправление от нарушения его прав.

Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, свидетельствует также о первоначальном намерении государства предоставить максимальную степень самостоятельности местному самоуправлению. Последовательная реализация принципа самостоятельности местного самоуправления свидетельствует о том, что государство стремилось к тому, чтобы в самоуправлении его общественные начала преобладали над государственными чертами, чтобы население муниципального образования, органы местного самоуправления могли заниматься в первую очередь реализацией своих местных интересов.

Принятие 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. По существу, данный Федеральный закон стал основой проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления в Российской Федерации. На практике не всегда удается осуществить точное исполнение запланированных реформ. Не стала здесь исключением и муниципальная реформа. Этим, в том числе, объясняются неоднократные изменения и дополнения ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.

Принципиальные изменения коснулись регулирования территориальных основ местного самоуправления, структуры и компетенции органов местного самоуправления, т.е. определения пределов его самостоятельности, экономических и финансовых основ местного самоуправления.

Местный референдум сохранил свое значение как важнейший институт местной прямой демократии, но в целом степень участия населения в решении вопросов местного значения несколько снижена. Сужение возможностей жителей муниципальных образований непосредственно решить вопросы местного самоуправления означает, что государство стремится к детальной регламентации всех местных дел.

Но в целом на местном уровне также заметно серьезное расширение консультативных форм прямой демократии. Влияние населения на органы местного самоуправления возросло вследствие повсеместного введения института отзыва выборных лиц местного самоуправления на уровне муниципальных образований. Таким образом, органы местного самоуправления сохраняют постоянную связь с населением муниципальных образований и даже зависимость от него и не превращаются в составную часть государственного механизма, хотя такая тенденция, как представляется, тем не менее существует.