Сущность, задачи и функции отраслевого и регионального менеджмента

Значит, отрасли управления все-таки существуют, но признается это  почему-то только с помощью определения  административно-правового статуса  государственного комитета. И, что вполне логично, управление отраслями является министерской функцией («управление  в установленной сфере деятельности »). С другой стороны, федеральные  министерства также осуществляют «координирующую  деятельность», каковая применительно  к государственным комитетам  уже совершенно определенно обозначается в качестве «межотраслевой». Наконец, и для государственных комитетов  установлены границы их координации  — определенная сфера деятельности. Все это в большей мере сближает государственные комитеты с федеральными министерствами, нежели чем различает  их. И об этом, в частности, свидетельствует  довольно распространенная практика периодического преобразования федеральных министерств  в государственные комитеты и  наоборот.

Определение направленности деятельности государственных комитетов  вместе с тем «возвращает» к жизни  почему-то забытую при характеристике федеральных министерств «отрасль управления ». Нельзя не согласиться  с тем, что если государственный  комитет осуществляет «межотраслевую координацию», то существуют и органы отраслевого характера, деятельность которых служит объектом такого рода координации. К тому же следует учитывать, что и государственные комитеты осуществляют «функциональное регулирование» в определенных сферах деятельности. Практически это означает, что  они, как и федеральные министерства, по существу, в указанных сферах «управляют».

Так, Положением о Государственном  комитете РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России), утвержденным Правительством РФ 26 мая 1997 г., прямо  указывается, что одной из основных задач данного органа является государственное  управление в сфере охраны окружающей среды. Следовательно, именно эта позиция  выражает возлагаемое на государственные  комитеты «функциональное регулирование». Таким образом, различия между федеральными министерствами и государственными комитетами не столь существенны.

Система действующих государственных  комитетов Российской Федерации  включает в свой состав разноплановые  федеральные органы исполнительной власти, часть которых могла бы успешно функционировать в качестве федеральных министерств. Ее составляют следующие 13 государственных комитетов: по государственным резервам; по делам  молодежи; земельный комитет; по кинематографии; по охране окружающей среды; по рыболовству; по печати; по статистике; таможенный комитет; по физической культуре и туризму; по связи и информации; по стандартизации и метрологии; по строительной, архитектурной  и жилищной политике.

Государственный комитет  Российской Федерации возглавляет  председатель, назначаемый на должность  и освобождаемый от должности (равно  как и его заместители) Правительством РФ.

Как и в федеральных  министерствах, в государственных  комитетах РФ образуются коллегии, в составе которых представлены и руководители их территориальных  органов. Помимо рассмотрения основных вопросов деятельности государственного комитета, территориальных органов  и подведомственных организаций, коллегия заслушивает и отдельных должностных  лиц.

Кроме коллегии государственные  комитеты могут создавать научно-технические  советы из ученых, высококвалифицированных  специалистов, а также представителей научных, инженерных обществ и других организаций; советы государственной экспертизы (если в них имеется надобность); советы уполномоченных представителей региональных объединений территориальных органов и иные консультационные органы на общественных началах.

3. Федеральные комиссии  России. Эти недавно возникшие  в качестве самостоятельных федеральных  органов исполнительной власти  звенья по своему управленческому  назначению и административно-правовому  статусу полностью приравнены  к государственным комитетам  Российской Федерации. Причины  двойственного наименования однопорядковых  исполнительных органов малопонятны.  

      Сейчас существуют две федеральные комиссии: Федеральная энергетическая комиссия РФ и Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг.

Специфическое назначение этих органов отражается в их наименовании, а также в возлагаемых на них  задачах. Так, Федеральная энергетическая комиссия призвана регулировать деятельность субъектов естественных монополий  в топливно-энергетическом комплексе, а также осуществлять государственное  регулирование цен и тарифов  на электрическую и тепловую энергию  и т.п. Направленность деятельности федеральных комиссий созвучна с  тем, что характеризует административно-правовой статус государственных комитетов  РФ. В положениях о них нет только упоминания о «межотраслевой координации».

4. Федеральные службы  России. Простое ознакомление со  списком этих необычных по  наименованию федеральных органов  исполнительной власти (их 17) дает  основания предполагать, что именно  они являются объектами «межотраслевой  координации» со стороны государственных  комитетов Российской Федерации,  так как большинство из них  действительно носит откровенно  отраслевой характер. Однако под  координирующее межотраслевое воздействие,  как уже подчеркивалось, подпадают  не только федеральные службы, а все виды федеральных органов  исполнительной власти.

Действующая сейчас система  федеральных служб России представляет интерес. В нее входят следующие  федеральные службы: авиационная; архивная; миграционная; налоговая; пограничная; безопасности; внешней разведки; железнодорожных  войск; лесного хозяйства; налоговой  полиции; охраны; по телевидению и  радиовещанию; по валютному и экспортному  контролю; по делам о несостоятельности  и финансовому оздоровлению; дорожная; геодезии и картографии; гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

По существу, федеральные  службы осуществляют функции отраслевого  характера. И именно на такого рода функции сориентированы прежде всего, например, авиационная и дорожная служба, а также служба лесного  хозяйства. Однако указанным службам  свойственны регулятивная, разрешительная и контрольная функции.

Об административно-правовом статусе федеральных служб действующие  положения о них четкого ответа не предлагают. Так, в Положении о  Федеральной авиационной службе России повторяется тезис об осуществлении  этим органом специальных функций (без их разграничения) в гражданской  авиации, в отношении Федеральной  дорожной службы России говорится примерно то же самое; тем не менее добавлено, что она осуществляет оперативное  управление средствами Федерального дорожного  фонда, координирует развитие сети автомобильных  дорог общего пользования. Почти  в каждом положении о федеральных  службах России легко обнаруживаются исполнительные (т.е. отраслевые), регулирующие (т.е. исполнительные), контрольные и  координационные функции, которые  в соответствующем объеме присущи  и федеральным министерствам, и  государственным комитетам Российской Федерации.

5. Российские агентства.  Это — Российское агентство  по патентам и товарным знакам; Российское космическое агентство;  Федеральное агентство правительственной  связи и информации при Президенте  РФ. Прежде всего непонятно наличие  в данном случае агентства  правительственной связи и информации  при Президенте Российской Федерации.  Это — первый случай, когда  обслуживающее непосредственно  Президента РФ государственное  учреждение было преобразовано  в федеральный орган исполнительной  власти.

Вряд ли имеются весомые  основания для того, чтобы агентства (существуют, например, туристические  агентства) вообще относить к числу  исполнительных органов. Во всяком случае, выделение данной группы федеральных  органов исполнительной власти вызывает обоснованные сомнения.

6. Федеральные надзоры  России. Здесь главная проблема  опять в наименовании таких  органов. Известно, что «надзор»  характеризуется во всех существующих  научных и иных источниках  как вид контрольной деятельности. Каким же образом получилось, что вид деятельности превратился в орган, осуществляющий этот вид деятельности? Ответ получить не представляется возможным.

Сейчас действуют два  федеральных исполнительных органа такого вида: Федеральный горный и  промышленный надзор (Госгортехнадзор  России) и Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России). Управленческое назначение их очевидно и, несомненно, значимо. Функции и полномочия федеральных  надзоров связаны с осуществлением специализированной контрольно-надзорной, т.е. правоохранительной, деятельности.

Было признано нецелесообразным нахождение «под одной крышей» органов  государственного управления и органов, контролирующих деятельность в сфере  компетенции данного исполнительного  органа. Так, в свое время из системы  Министерства здравоохранения была выведена служба санитарно-эпидемиологического  надзора. Возник в качестве самостоятельного органа исполнительной власти Государственный  комитет санитарно-эпидемиологического  надзора. Однако в 1996 г. этот орган был  упразднен с передачей его  функций и полномочий Министерству здравоохранения РФ. Тем самым  был положен конец обоснованному  и апробированному на практике хорошему управленческому начинанию.

Сейчас обоснован курс на усиление контроля и надзора в  сфере реализации исполнительной власти. В этой связи приобретает особое значение проблема осуществления федеральными и иными органами исполнительной власти контрольно-надзорных функций  в отраслевом либо межотраслевом  масштабе.

7. Другие управленческие  формирования. Вопрос о системе  федеральных органов исполнительной  власти нельзя считать полностью  разрешенным без учета некоторых  особенностей ряда управленческих  формирований, административно-правовой  статус которых четко не определен.  Сейчас помимо уже названных  разновидностей исполнительных  органов, действующих на федеральном  уровне, обнаруживаются государственные  органы и даже государственные  учреждения, не являющиеся министерством,  государственным комитетом, федеральной  службой, федеральным надзором. Однако  им в некоторых случаях предоставляются  полномочия, характерные для перечисленных  органов федеральной исполнительной  власти. В других случаях такого  делегирования полномочий не  происходит.

В числе подобного рода государственных органов можно  выделить:

а) По Указу Президента РФ от 22 августа 1996 г. в состав федеральных  органов исполнительной власти было включено Управление делами Президента. Осуществляет же оно лишь финансовое, материально-техническое и социально-бытовое обеспечение сотрудников аппарата; создает надлежащие условия для отдыха должностных лиц в подведомственных санаториях, домах отдыха и пансионатах. Очевидно, что функции и полномочия, характеризующие любой вид федеральных органов исполнительной власти, в данном случае отсутствуют.

К числу федеральных органов  исполнительной власти отнесены также: Главное управление специальных  программ Президента РФ; Государственная  техническая комиссия при Президенте РФ; Комитет по конвенциальным проблемам  химического и биологического оружия при Президенте РФ.

Все названные образования  в настоящее время объединены под специальным обобщенным наименованием  «иные федеральные органы исполнительной власти» (ранее так именовались  все исполнительные органы, исключая только министерства).

Вопрос о том, по каким  причинам органы, действующие при  Президенте РФ, наделены статусом федеральных  органов исполнительной власти, остается открытым.

б) Иначе решена судьба некоторых  иных президентских структур. Так, Администрация  Президента РФ, как уже отмечалось, характеризуется в качестве государственного органа. Главное управление казачьих войск в составе Администрации  также признано государственным  органом при Президенте РФ. Таким  образом, в составе Администрации  Президента как государственного органа действует еще один также государственный  орган.

в) Ряд действующих при  Правительстве РФ структурных подразделений  его аппарата также обозначается в качестве государственных органов. Это, например, Центр экономической  конъюнктуры при Правительстве  с функциями руководства и  организации работы в этой области. Причем решения руководителя Центра обязательны только для работников Центра, что в принципе не соответствует  статусу государственного органа.

К этому следует добавить еще одно обстоятельство, а именно: организационно-правовой статус Государственной  хлебной инспекции при Правительстве  РФ, выступающей в роли государственного учреждения, наделенного, однако, полным атрибутом юридически-властных полномочий, характерных для статуса органов  исполнительной власти.

г) Новое положение о  Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, действующей в качестве Департамента Министерства промышленности и торговли РФ, также дает ей статус государственного органа.

Таким образом, сложилась  многовидовая и дорогостоящая структура  организационных форм государственного управления на федеральном уровне, чрезмерная по всем показателям даже для такого гигантского государства, каковым является Российская Федерация. Концептуальная база при этом не обнаруживается. Мало того, увлечение почти постоянными  перестройками, касающимися только федерального уровня исполнительной власти, не согласуется с провозглашенным  курсом на последовательное расширение предметов ведения субъектов  РФ. Вместе с тем внедрение президентских  структур в систему исполнительной власти не предусматривается Конституцией РФ.