Сущность, задачи и функции отраслевого и регионального менеджмента

Основы современного правового  статуса органов исполнительной власти

в целом могут быть охарактеризованы незначительным числом общих позиций. Исходным является тот факт, что  представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они  пользуются относительной юридической  самостоятельностью в осуществлении  исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и  судебной властей.

В период, предшествовавший введению института Президента Российской Федерации и провозглашения Конституции  Российской Федерации 1993 года, органы государственного управления находились в жесткой зависимости от представительных органов государственной власти. Ведущие звенья этих органов (Советы Министров, министерства, государственные  комитеты, исполкомы местных Советов) образовывались и упразднялись представительными  органами, были подотчетным и подконтрольным им исполнительным аппаратом.

Влияние судов общей юрисдикции и государственных арбитражей на состояние законности в сфере  государственного управления было незначительным, ограниченным узкой сферой подведомственных им дел и форм реагирования на ее нарушения.

Затем шло расширение полномочий Президента Российской Федерации в  области организации и направления  деятельности органов исполнительной власти с одновременной дезорганизацией  ее системы в целом, а также  действовала тенденция усиления влияния судебной власти на законность в деятельности органов государственного управления и их должностных лиц.                                   

Конституция Российской Федерации 1993 года формально существенно изменила ситуацию. Ослаблено прямое организационно-распорядительное влияние представительной власти на органы исполнительной власти. В своем  большинстве они формируются  при решающем участии Президента Российской Федерации и уполномоченных субъектов исполнительной власти, не подотчетны и не подконтрольны органам  представительной власти. Издание правовых актов в пределах представленной компетенции — основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.

Органы исполнительной власти получили значительные возможности  влиять на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной  инициативы Правительства Российской федерации, право подписи и возвращения  на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное главам администраций  краев, областей и др. субъектов).

Взаимодействие органов  исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального  функционирования государства. Оно  осуществляется в различных организационных  формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных лиц органов  исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т.д.). В палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде Российской Федерации имеются полномочные представители Президента Российской Федерации , а в указанных палатах — также представители Правительства.

Достаточно обширны и  разнообразны отношения органов  исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением  ими конституционных функций, например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и  судебных органов.

Органы исполнительной власти самостоятельны и по своему юридическому содержанию является исполнительной и  распорядительной. В соответствии с  законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. Они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правприменения и  правоохраны. Но они самостоятельны только в пределах, очерченных правом.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами, то есть обладают граждан-

ской правоспособностью.

Права органов исполнительной власти гарантируются Конституцией Российской Федерации, конституциями  и уставами ее субъектов, другими  нормативно-правовыми актами, устанавливающими их статус. В качестве их организационных  гарантов являются Президенты, органы, решающие вопросы образования соответствующих  органов; органы прокуратуры. Защита прав органов исполнительной власти может  быть предметом разбирательства  судебных органов.

Слабым местом в статусе  органов исполнительной власти является неопределенность их ответственности  за неблагоприятные последствия  их деятельности.

Таким образом, орган исполнительной власти — составная часть механизма  исполнительной власти; действует в  сфере исполнительной власти; выступает  по поручению и от имени государства  Российской Федерации, республики в  составе Российской федерации; осуществляет деятельность исполнительного и  распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет  свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

В соответствии с федеративным государственным устройством различаются  федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

Рассмотрим более подробно федеральные  органы исполнительной власти.

2.2 Федеральные органы исполнительной власти.

«В ведении РФ находится  установление системы федеральных  органов исполнительной власти, порядка  их организации и деятельности; формирование

федеральных органов исполнительной власти».

За последнее десятилетие  система органов, выражающих федеральную  исполнительную власть, подвергалась неоднократным изменениям в целях  определения их рациональной структуры, повышения их роли в процессе реформирования государственной и общественной жизни.

«Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства  Российской Федерации и федеральных  министров». Тем самым система  федеральных органов исполнительной власти как бы замыкается на министерствах. Однако это не так. В действительности система этих органов представлена достаточно разнообразно.

Конституция Российской Федерации  не затрагивает вопрос о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, фактически предоставляя его на решение Президента РФ на основе соответствующих представлений Председателя Правительства. Отсутствует и федеральный закон, специально посвященный федеральным органам исполнительной власти. Систему федеральных органов исполнительной власти сейчас составляют министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и иные органы.

Рассмотрим, какие особенности  характеризуют каждый вид названных  федеральных органов исполнительной власти РФ.

1. Федеральные министерства  РФ — основное звено системы федеральных органов исполнительной власти (естественно, после Правительства РФ). Федеральные министерства призваны проводить государственную политику и осуществлять управление в установленной сфере деятельности, а также координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство «управляет определенной сферой деятельности». Эта новая формула, пришедшая на смену традиционной для характеристики министерств формулы «осуществляет отраслевое управление». Вытеснение из официального юридического оборота «отрасли управления» можно объяснить реакцией на то, что по существу современным министерствам в максимальной степени присуще сочетание отраслевых и межотраслевых (координационных) функций и полномочий. Точнее говоря, министерство нельзя назвать чисто отраслевым органом, хотя отраслевые начала в его деятельности, несомненно, присутствуют. Но оно одновременно выступает и в роли координатора по своему предмету (т.е. сфере деятельности), фактически функционируя и в межотраслевом варианте. Данный процесс назревал давно в силу все большего возрастания проблем, общих для сопредельных отраслевых систем.

Соответственно во вновь  утверждаемых Правительством Российской Федерации положениях о федеральных  министерствах прежде всего обозначается сфера, в которой данное министерство осуществляет управление и координацию. Так, в утвержденном Правительством РФ 17 мая 1997г. Положении о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации  записано, что данный орган проводит государственную политику в сфере  изучения, воспроизводства, использования  и охраны природных ресурсов (это  — своеобразная трактовка его  отраслевого характера) и координирует деятельность в этой сфере иных федеральных  органов исполнительной власти в  случаях, предусмотренных действующим  законодательством.

Что представляет собой действующая  система федеральных министерств  Российской Федерации? Необходимо сразу  же подчеркнуть, что ряд этих органов  традиционно существует многие десятки  лет и себя оправдывает. Это министерства: внутренних дел; здравоохранения; иностранных  дел; обороны; путей сообщения; сельского  хозяйства и продовольствия; транспорта; финансов; юстиции. Вместе с тем функционируют  также и министерства, которые  возникли либо в силу определенных обстоятельств, вызываемых государственными потребностями (например, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий  стихийных бедствий), либо в силу политических обстоятельств (например, Министерство национальной политики).

В целом система федеральных  министерств сейчас представлена в  следующем виде: по антимонопольной  политике и поддержке предпринимательства; по атомной энергии; внутренних дел; государственного имущества; по делам  гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий  стихийных бедствий; по делам Содружества  Независимых Государств; здравоохранения; иностранных дел; культуры; науки  и технологий; национальной политики; общего и профессионального образования; обороны; природных ресурсов; путей  сообщения; сельского хозяйства  и продовольствия; региональной политики; топлива и энергетики; торговли; транспорта; труда и социального  развития; финансов; экономики; юстиции. Всего их 24.

Часть федеральных министерств  подведомственна непосредственно  Президенту РФ (внутренних дел, иностранных  дел, обороны и т.д.) по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ. Федеральное  министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр  РФ (федеральный министр). Федеральные  министры назначаются на должность  и освобождаются от должности  Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители федеральных  министров назначаются на должность  и освобождаются от должности  Правительством РФ.

Компетенция федеральных  министерств определяется положениями  о них, которые утверждаются либо Президентом РФ в отношении подведомственных ему органов, либо Правительством РФ. Компетенция министерств включает определение их основных задач, взаимоотношений  с иными федеральными органами исполнительной власти, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объем принадлежащих им административно-властных полномочий и т.д.

Аппарат федеральных министерств  строится применительно к возлагаемым  на них задачам. Общее руководство  деятельностью министерства на основе единоначалия осуществляет министр; он же несет персональную ответственность  за выполнение возложенных на министерство задач и осуществление им своих  функций; распределяет обязанности  между своими заместителями; устанавливает  обязанности и определяет ответственность  руководителей структурных подразделений  министерства, а также его территориальных  органов; издает в пределах своей  компетенции приказы, распоряжения, дает указания и организует контроль за их исполнением.

В федеральном министерстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей (по должности), а также других руководителей  центрального аппарата министерства; в состав коллегии могут включаться представители других федеральных  органов исполнительной власти, ученые и специалисты. Численность и  персональный состав коллегии утверждается по представлению министра Правительством РФ. На своих заседаниях коллегия федерального министерства рассматривает основные вопросы его деятельности. Ее решения  оформляются протоколами и постановлениями  коллегии и реализуются приказами  министра.

Для рассмотрения научно-технических  проблем и принятия обоснованных решений федеральные министерства могут создавать научно-технические  советы, экспертные и другие советы и комиссии. Положения о них  утверждаются министрами.

В настоящее время главным  звеном центрального аппарата федеральных  министерств являются  отраслевые (подотраслевые) или проблемные департаменты, управления, отделы.

2. Государственные комитеты  Российской Федерации. Это федеральные  органы исполнительной власти, осуществляющие  на коллегиальной основе межотраслевую  координацию по вопросам, отнесенным  к их ведению, а также функциональное  регулирование в определенной  сфере деятельности. Главное их  отличие от федеральных министерств  заключается, во-первых, в отнесении  их к числу коллегиальных органов  и, во-вторых, в акцентировании  их основного внимания на осуществлении  межотраслевой координации.