Организация управления персоналом государственной и муниципальной службы

       Вопросами исполнения законодательных актов  занимается исполнительной орган государства  – Правительство, роль которого –  решающая. Оно занимается организацией исполнения законодательных актов  правовыми и организационными средствами. Таких средств достаточно много, и они образуют существо повседневного управления государственной службой. Вот только некоторые из них:

• подготовка проектов нормативных актов по вопросам госслужбы;
• организация формирования конкурсных комиссий;
• организация аттестаций, конкурсов, квалификационных экзаменов;
• подготовка предложений по внесению изменений и дополнений в Реестр государственных должностей;
• определение порядка формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих;
• обеспечение рационального взаимодействия с министерствами и образовательными учреждениями, осуществляющими такую переподготовку. [6, с.118]

       Организация госслужбы и правовое положение  ее работников являются едиными на всей территории РФ, т.к. регламентируются федеральным законодательством, а формы, методы ее осуществления и другие аспекты обретают многообразие, определяемое спецификой субъектов РФ и их законодательства.

       Впрочем, в своих основных законах субъекты Федерации в целом придерживаются «духа» Конституции РФ, и ее «буквы» закрепляют главные конституционные принципы:

• верховенство Конституции РФ и федеральных законов (Ленинградская, Липецкая, Новгородская, Оренбургская, Свердловская области и др.);
• приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия (Иркутская, курганская, Оренбургская, Пермская области и др.);
• разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ставропольский край, Иркутская, Курганская области и др.);
• единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и краями, областями как ее субъектами (Курганская, Липецкая, Новгородская, Оренбургская области и др.);
• обязанность всех государственных органов и должностных лиц соблюдать конституцию республики, Конституцию РФ и издаваемые на их основе законы (Конституция Республики Бурятия);
• принцип законности (Конституция Республики Бурятия, Конституция Республики Дагестан);

другие  подобные нормы, закладывающие основы государственной службы. [6, с.120]

Проблемы  муниципальной службы.

       Проблема, собственно, в том, что Федеральный  закон о госслужбе не включает в состав федерального законодательства нормативные правовые акты о муниципальной  службе, хотя таковые и существуют в законодательстве субъектов РФ. Однако федеральная нормативная  база правового регулирования муниципальной службы все же существует. Государственной Думой 17 декабря 1997 г. принят Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997). Более того, он не является первым и единственным, т.к. развивает и конкретизирует положения другого Федерального закона от 28 августа 1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

       С другой стороны, не только Закон 1995 г. (в  ст. 4, п.7), но и Конституция РФ (ст. 72 п. «н» и ст. 12) определяли необходимость принятия закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», т.к. отнесли регулирование основ муниципальной службы к федеральным полномочиям. Это означает, что Федерация может вводить общие установочные нормы не только для госслужбы субъектов РФ, но и для муниципальной службы.

       Такое разграничение полномочий позволяет  субъектам РФ самим регулировать не только государственную службу своего уровня, но и муниципальную службу. Однако регулированию субъектами РФ муниципальной службы Федеральным законом установлены правовые пределы. Это сделано для того, чтобы обеспечить конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 ч. 1, ст. 132; ст. 133 Конституции РФ). Поскольку Федеральный закон 1997 г. имеет рамочный характер, субъекты Федерации должны на его основе принять свои законы о муниципальной службе.

       Таким образом, возникают довольно стройные отношения субординации: Федеральный  закон устанавливает основы организации муниципальной службы, субъекты РФ на его базе принимают соответствующие законы, а сами муниципальные службы в рамках этого законодательства относительно самостоятельны в решении местных вопросов. [6, с.123-124]

Правовое  обеспечение статуса  государственных  и муниципальных  служащих: общее и  особенное.

       Специфической особенностью социальных отношений  государственных служащих является их зависимость от официально установленных  норм прохождения службы, жестко фиксированного регламента профессиональной деятельности и линейной субординации.

       Права государственных служащих находятся  в прямой взаимосвязи с их обязанностями  и социальными гарантиями. Любое  нарушение баланса в этом отношении  откликается дефектами в осуществлении  должностных функций и реализации полномочий государственных органов.

       Разработка  и реализация адекватных правозащитных  программ в контексте управления персоналом требует рассмотрения основ  правового положения государственных  служащих. [13, с. 263]

       Правовой  статус (правовое положение) государственных  служащих – это содержание (сущность) государственно-служебных правоотношений. Он представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством. Важной его составляющей являются социальные гарантии государственных служащих, определяемые спецификой служебной деятельности. В качестве гарантов-поручителей выступают государство, государственные органы и должностные лица. [13, с. 263]

       Действующее российское законодательство вполне определенно  устанавливает организационно-правовые формы, в которых осуществляются государственная и муниципальная  службы, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных и муниципальных служащих. Организационно-правовой формой прохождения государственной службы являются органы государственной власти Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, – лица, имеющие статус федеральных государственных служащих, либо государственные органы субъектов Федерации, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и региональными законами, – лица, получающие статус государственных служащих соответствующего субъекта Российской Федерации. Организационно-правовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления, – лица со статусом муниципальных служащих. Отсюда видно, что общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти. Отличия проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, выражаемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных органов либо органов местного самоуправления. Отличия во многом обуславливаются также и тем, какая правовая доктрина господствует при создании законодательной базы и осуществлении нормотворчества в данной сфере общественных отношений. [9, с. 13]

       По  Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления отделены от органов  государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной  службы Российской Федерации. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем государственная и муниципальная служба в части правового регулирования базируется на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление. Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов – и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают.

       Особенности правового статуса федеральных  государственных служащих состоят  в том, что осуществляемые ими  полномочия – федеральные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции  РФ для федеральных органов государственной  власти, а для госслужащих субъектов российской Федерации полномочия выполняются государственными органами субъектов РФ в пределах совместного ведения с Российской Федерацией и в пределах предоставленной компетенции на территории соответствующего ее субъекта. Особенности статуса муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, которые обеспечивают решение вопросов местного значения. Вместе с тем муниципальные служащие могут наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из содержания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также базируются на правовой основе взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, закрепленной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и другими федеральными законами. Осуществление муниципальными служащими отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, является важным фактором взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы публично-правовой составляющей в структуре статуса государственных и муниципальных служащих.

       Общность  эта проявляется в том, что  государственная и муниципальная  службы призваны обеспечивать функционирование государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, а  также реализацию юридически властных полномочий государственных и муниципальных должностных лиц. кроме того, однородный состав нормативных элементов правового статуса государственных и муниципальных служащих объясняется сущностью возложенных на них функций, которые связаны с осуществлением определенного вида управления: государственного и муниципального.

       Общим правовым статусом обладают все государственные  и муниципальные служащие, т.к. положения  Конституции РФ и общие нормы  федеральных законов распространяют свое действие на всех служащих без  различия их субординационного положения  и видовой специфики служебной деятельности. Правда, специальное законодательство, регламентирующее госслужбу особых видов, например военную, в органах правоохранительной системы, других отдельных госорганах, устанавливает особенности правового статуса государственных служащих посредством наполнения надлежащим содержанием элементного состава юридических норм.

       Статусные особенности помимо военнослужащих присущи служащим органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органов, дипломатических ведомств и иным.

       Правовой  статус государственного и муниципального служащих возникает на основе законодательства в связи с замещением государственной  либо муниципальной должности. Именно определенная должность в органе соответствующего вида публичной власти (государственной или муниципальной) является базовой характеристикой правового положения государственного и муниципального служащих.

       Нормы, составляющие основу правового статуса  и государственных, и муниципальных  служащих, дифференцируются на общие  и особенные. Общими считаются те из них, которые свойственны всем государственным и муниципальным  служащим, независимо от категорий  и групп занимаемых ими должностей. Полный же объем прав и обязанностей индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач соответствующих органов власти, где учреждена та или иная должность государственной либо муниципальной службы, а также обусловлен определенной компетенцией и полномочиями, присущими данному органу.

       Для реализации специальных полномочий государственным и муниципальным  служащим законодательством могут  предоставляться особые права и  обязанности, которые, как правило, конкретизируются в типовых и индивидуальных инструкциях, регламентах, положениях. Именно на этом уровне отражаются статусные особенности государственных и муниципальных служащих.

       По  своей сути правовой статус государственных  и муниципальных служащих – это  определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области государственно- либо муниципально-служебных отношений. С изменением характера этих отношений меняется и правовой статус государственного или муниципального служащего (например, повышение, понижение в должности, временное исполнение обязанностей). [9, с. 16]