Конституционные основы организации государственной власти в Японии

Помимо политической ответственности  правительства речь можно вести  и об уголовной ответственности  отдельных его членов. В частности, Конституция предусматривает такую  возможность в отдельных случаях. Государственные министры в период занятия ими своих должностей, указано в ст.75, не могут привлекаться к судебной ответственности без  согласия на то Премьер-министра. Однако этим не затрагивается право привлечения  к судебной ответственности. Столь  гибкая норма Конституции в отношении  уголовной ответственности членов правительства позволяет последним  чувствовать себя уверенно в плане  выполнения профессиональных обязанностей. Но не настолько, чтобы появились  самоуверенность и чувство полной безответственности и безнаказанности. Указанная норма не мешает правоохранительным органам проводить расследование  правонарушений, совершенных высокопоставленными  государственными чиновниками.

Премьер-министр руководит  работой Кабинета министров, координирует функции остальных членов правительства  и направляет их деятельность. Конституция  предоставляет ему особые полномочия и отводит более половины содержания главы о правительстве.

Премьер-министр как глава  Кабинета и в силу права назначать  и смещать министров имеет  возможность поддерживать единство в Кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени Кабинета в  Парламент. Он также регулирует разногласия  между членами Кабинета.

Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура  заседаний и принятие решений  не регулируют писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений  происходят в условиях секретности, решения принимаются консенсусом (то есть всеми), а не голосованием.

Во главе каждого министерства находятся министр и два его  заместителя - парламентский (член Парламента, который уходит в отставку вместе с министром) и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет  свой пост, невзирая на частые смены  министров (именно эти заместители  министров сохраняют преемственность  политики и руководства).

Министры финансов, сельского  и лесного хозяйства, внешней  торговли и промышленности имеют  по два парламентских заместителя.

Внутренняя организация министерств, включает бюро (директораты), подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии (по типу американских административных комиссий и управлений), а также консультативные комиссии для изучения, разработки назревающих проблем и информирования правительства. Они играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата.

Японские министры, как  правило, не являются специалистами  и потому целиком зависят от компетентности своих подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к Закону о Кабинете министров, министр может  возглавлять более одного министерства или иного ведомства, что делает ротацию министров более естественной. Реально аппаратом министерства руководит административный заместитель  министра - профессиональный чиновник со специальным образованием.

Министр - прежде всего представитель  правящей партии, который в своей  деятельности руководствуется чаще всего партийными интересами, тесно  связан с одной из парламентских  фракций и вынужден большую часть  времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту - около года. Это, впрочем, не означает, что освобожденный от должности  министр не возглавит вскоре другое министерство, а возможно, и это  же. Частая сменяемость не позволяет  министрам вникнуть в дела министерства, а высшие чиновники по этой причине  не спешат вводить их в курс дела. Деятельность министра может быть подвергнута  проверке только со стороны Премьер-министра, но такое вмешательство - отступление  от общепринятых норм.

Публичная администрация. В Японии структура правительственного аппарата состоит из трех взаимосвязанных звеньев: карьерного чиновничества; полуправительственных корпораций, выполняющих некоторые функции государственного управления и координации деятельности различных звеньев исполнительной власти, и персонала вспомогательных государственных органов.

Отличительные особенности  японской публичной службы состоят  в том, что:

1) в категорию государственных  служащих здесь принято включать  не только работников государственного  аппарата, но также и лиц, работающих  на предприятиях, принадлежащих  государству (служащих государственных  железных дорог, работников телевидения,  муниципальных школ);

2) по численности государственных  служащих Япония уступает странам  Западной Европы или США. Эта  численность составляет лишь 40% от  численности государственных служащих  Великобритании и 50% - в ФРГ;

3) система пожизненного  найма государственных служащих  практически исключает межведомственную  мобильность и ротацию кадров  и позволяет иметь незначительный  по численности персонал государственных  служащих всех трех категорий.

Несмотря на то, что по сравнению с другими государствами  в Японии имеется относительно компактный государственный аппарат, правительственная  реформа затронула и его. Реорганизация  последнего предусматривает два  направления. Одним из них намечено к концу 2011 г. уменьшить штаты  государственных служащих на 35,2 тыс. человек (на 4,1%). По второму направлению  предусматривается пересмотр системы  оплаты труда государственных служащих. Ежегодный доход типичного государственного служащего (6319 тыс. иен при возрасте 40,5 года) предполагается в течение  двух лет уменьшить на 69 тыс. иен (на 1,1%). Еще раньше управление по кадровой политике правительства рекомендовало  заморозить премию, выплачиваемую чиновникам по итогам года. Правда, указанные изменения  коснутся не всех государственных служащих. Правительство рекомендовало поднять  на 434 иены ежемесячное содержание тем  государственным служащим, которые  имеют детей и других иждивенцев. Право на такое повышение имеют  около 40% государственных служащих[9].

Существуют так называемые вспомогательные органы. В послевоенный период в Японии начала создаваться  широкая сеть консультативных органов, которые в своей работе опираются  на помощь предпринимательских, академических, профсоюзных кругов; консультируются  с представителями Парламента и  служащими государственного аппарата. При помощи этих органов правительство  имеет возможность получать дополнительную информацию помимо официальных каналов, проверять объективность информации, поступающей по официальным каналам, проводить независимые экспертизы, исследования и в конечном итоге  получать лучшую возможность контроля бюрократического аппарата.

Вспомогательные органы при  правительстве Японии развиваются  быстрыми темпами. Например, секретариат  Премьер-министра увеличился с 1979 по 1987 г. более чем в два раза - со 158 до 322 человек. Тем не менее значение неправительственных консультативных  органов в процессе формирования государственной политики Японии не идет ни в какое сравнение с  той ролью, которую подобные органы играют, например в США.

Во многом сходные задачи, только на более высоком уровне, приходится решать органам, создаваемым  при правительстве. Например, координировать работу министерств и ведомств, а  не департаментов и отделов министерства. При Кабинете министров действуют  секретариат, законодательное бюро, совет по делам персонала, совет  национальной обороны, а также канцелярия Премьер-министра, по правам приравненная к министерству. Они занимаются подготовкой  важнейших вопросов государственной  деятельности.

Среди органов, подчиненных  Кабинету, важнейшие - административные советы (всего 9) и специализированные комитеты (всего 23). Административные советы действуют главным образом в  таких сферах управления, где требуется  высокая степень подготовки или  где необходимо согласовывать противоречивые интересы (например, совет по соблюдению правил деловой жизни, совет по урегулированию вопросов землепользования). Специализированные комитеты занимаются вопросами, разрешение которых имеет более широкий  характер и выходит за пределы  компетенции какого-то одного министерства. Все вышеуказанные органы подчиняются  Премьер-министру.

Помимо вспомогательных  органов, создаваемых при органах  исполнительной власти, в Японии также  существует разветвленная сеть так  называемых "персональных консультативных  органов", которые подчинены непосредственно  руководителям, прежде всего министрам  и Премьер-министру. Юридически эти  органы отличаются тем, что учреждаются  не Парламентом, а Кабинетом министров. Они ориентированы на интересы конкретного  политика.

Существую также и независимые  органы. Это органы, которые независимы от правительства. К их числу относятся  прежде всего Ревизионный совет  и Совет государственных учреждений.

Ревизионный совет призван  контролировать государственный бюджет и государственные расходы. Согласно ст.90 Конституции заключительный отчет  о государственных доходах и  расходах ежегодно проверяется Ревизионным  советом, который представляет свой доклад вместе с докладом Кабинета министров в течение финансового  года, следующего за отчетным.

Совет государственных учреждений ведает вопросами службы государственных  чиновников и следит за тем, чтобы  при занятии государственных  должностей не получала преимущества ни одна из партий, а назначения производились  исключительно на основании профессиональной квалификации и опыта претендентов.

Контроль за соблюдением  законодательства в сфере государственной  службы возложен на Совет по делам  персонала (дзиндзиин) при кабинете министров. Совет действует как  орган, представляющий рекомендации по кадровым вопросам парламенту, кабинету и отдельным министерствам. Среди  других полномочий Совета - издание  в пределах своей компетенции  правил и установлений по государственной  службе, разбор жалоб на государственных  служащих, организация и проведение конкурсных экзаменов.

Все лица, находящиеся на государственной службе, подразделяются на две основные категории - работников "обычной службы" и работников "особой службы".

Основная масса чиновничества  занята на "обычной службе", применительно  к которой действует конкурсная система назначения на должность  и стандартная шкала жалований.

Служебное положение государственных  служащих определяется их должностью, которую они занимают в соответствии со своим рангом (докю). Каждый из восьми существующих рангов подразделяется на 15 разрядов (гохо). Разряд чиновника  зависит от стажа, образовательного уровня, различных служебных характеристик. Установление критериев для отнесения  государственного служащего к конкретному  рангу и разряду производится Советом по делам персонала.

Назначение на государственную  службу производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила  принцип равного доступа граждан  к государственной службе. Закон  о государственных служащих (ст.33) уточняет, что набор на государственную  службу осуществляется в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой  и деловыми качествами, выявить которые  и должны конкурсные экзамены.

Система приемных экзаменов  на государственную службу, введенная  в конце XIX в., действует без существенных изменений до настоящего времени. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается проведение экзамена по физической подготовке, оценка специальных  навыков.

Конкурсные экзамены организуются по принципу "открытых дверей". Время  и место их проведения объявляются  в средствах массовой информации.

Содержание конкурсных экзаменов  идентично для большинства государственных  учреждений. Лишь немногие министерства готовят собственные письменные и устные экзамены. Среди них японский МИД. Кандидаты в. карьерные дипломаты (они должны быть не моложе 20 и не старше 28 лет) в течение трех-четырех  дней в июне сдают письменные экзамены по следующим предметам: японская Конституция, международное право, экономическая  теория, история дипломатии и иностранный  язык. Кроме того, соискатель по собственному усмотрению выбирает для сдачи административное или частное право, а также  один из разделов теории и практики денежно-финансовых отношений. Проводится также "общий экзамен" в виде групповой дискуссии по одному из предметов с целью определить способность кандидатов быстро схватывать суть различных мнений, вырабатывать свой подход, использовать убедительные аргументы при изложении собственной  позиции.

Через конкурсные экзамены происходит и повышение в должности. Каждое лицо, занятое на государственной  службе, формально имеет равное право  на повышение в должности (ст.37 Закона о государственных служащих). В  то же время Совету по делам персонала  предоставлено право предъявлять  к претендентам на ту или иную должность  дополнительные ограничительные требования и заменять экзамены назначением  по выбору с учетом показателей предшествующей служебной деятельности. К ежегодно проводимым экзаменам на повышение  в ранге допускаются все желающие. Конкурс на таких экзаменах традиционно  очень высокий (25-40 человек на одно место).

При продвижении по государственной  службе учитываются как стаж работы, так и деловые качества служащего, являющиеся предметом постоянного  изучения кадровыми структурами. Работа сотрудника ежегодно оценивается его  непосредственным начальником (заведующим отделом в министерстве), который  направляет соответствующее заключение (доклад) директору департамента на утверждение. Если последний не согласен с содержащейся в докладе оценкой  деятельности сотрудника, то он может  подготовить собственное письменное заключение. На практике подобное случается  крайне редко, поскольку, как правило, перед написанием доклада его  составитель консультируется с  вышестоящим начальником.

3.4 Судебная власть

Все судьи независимы и  связаны только Конституцией и законами; они действуют, следуя голосу своей  совести (часть третья ст.76). Данный принцип служит дополнительной гарантией  объективности судей при выполнении служебных обязанностей. Равно как  и принцип несменяемости, получивший выражение в ст.78, согласно которой  судьи не могут быть освобождены  от должности без публичного разбирательства  в порядке импичмента, за исключением  тех случаев, когда судья в  судебном порядке объявлен умственно  или физически неспособным исполнять  свои обязанности. Административные органы не могут применять к судьям дисциплинарные взыскания. К числу конституционных  гарантий независимости относится  принцип, согласно которому размер вознаграждения судей не может быть уменьшен в  период их пребывания в должности (часть  шестая ст.79, часть вторая ст.80).