Конституционные основы организации государственной власти в Японии

Царствование каждого  императора провозглашается особой эрой, которая начинается с даты вступления на трон нового Императора (с 1989 г. началась эра Хэйсэй - эра  правления императора Акихито).

В Японии действует салическая система престолонаследия - лица женского пола наследницами трона не являются (в отличии, например, Великобритании, где действует кастильская система  престолонаследия, в соответствии с  которой королевский трон передается по наследству старшему из сыновей  бывшего монарха, а если сыновей  нет, то старшей дочери). Если нет  наследника, и если он не появится, то право избрать нового монарха  предоставляется Парламенту: он изберёт  любого мужчину и положит начало совершенно новой династии. В прессе же Японии идут дискуссии о том, не изменить ли конституцию, чтобы правом императорства обладали женщины.

За порядком наследования престола следит совет императорского двора, возглавляемый премьер-министром  и состоящий из двух представителей императорской семьи, председателей  и вице-председателей палат Парламента, главного судьи и одного члена  Верховного суда.

Конституция определяет статус Императора следующим образом: "Император  является символом государства и  единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит  суверенная власть" (ст.1). И далее: "Император не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной  власти" (ст.4). Император назначает  премьер-министра по представлению  Парламента, а также главного судью  Верховного суда по представлению Кабинета (ст.6). Император по совету и с  одобрения Кабинета осуществляет от имени народа такие действия, относящиеся  к делам государства, как обнародование  законов и договоров, созыв Парламента, объявление всеобщих парламентских  выборов, пожалование наград и др. (ст.7). Принято считать, что наделение  этими функциями носит формальный характер, поскольку инициатива Императора в их осуществлении не предусмотрена. Тем не менее Император все  же осуществляет действия публичного характера, не предписанные Конституцией. Например, в отношениях с Парламентом  Император осуществляет не только конституционные  полномочия, но и присутствует на церемонии  открытия сессии Парламента, выступает  с речью на заседаниях Парламента. Император совершает действия внешнеполитического  характера. В этой сфере на него возложено  подтверждение полномочий и верительных  грамот послов и посланников, подтверждение  ратификационных грамот и других дипломатических документов, но с  совета и одобрения Кабинета (ст.7). Согласно ст.73 Конституции руководство  внешней политикой относится  к компетенции Кабинета министров, и, следовательно, Император не является главой государства, представляющим Японию в отношениях с иностранными государствами, но посещение Императором других стран вносит гораздо больший  вклад в укрепление дружеских  отношений, нежели деятельность сотрудников  дипломатических служб.

Императорская семья в  Японии имеет очень высокий авторитет  в обществе, и около 80% взрослого  населения страны поддерживают монархическую  форму правления.

Подытоживая сказанное, нельзя не отметить, что должность монарха  является, в сущности, формальной. В  ней скорее прослеживается дань традициям, чем реальная необходимость в  управлении страной лицом, получившим свое право на это по наследству.

На наш взгляд, фигура императора даже более символична, так как личная жизнь главы  государства Японии и членов его  семьи ограждается от публичности.

В то же время, наблюдается  уход от традиционности. Более того, в Японии происходит модернизация монархической  власти и этот процесс не статичен. Несомненно, что в ближайшем будущем  предстоит еще достаточно много  изменений в системе управления этими государствами.

3.2. Законодательная  власть – Парламент.

Согласно  Конституции единственным законодательным  органом в Японии является Парламент.         

 А) Структура парламента. Японский парламент состоит из двух палат — Палаты представителей (нижняя) и Палаты советников (верхняя). Палата представителей избирается на четыре года в количестве 480 депутатов (с 2000 г.), Палата советников состоит из 252 советников, избираемых на шесть лет, но с ротацией каждые три года наполовину. Палата представителей может быть досрочно распущена актом императора по требованию правительства (Кабинета Министров), верхняя палата роспуску не подлежит. Депутаты и советники имеют свободный мандат. Они фактически не пользуются депутатским иммунитетом: не могут быть арестованы только в период сессии, а если арест произведен до сессии, то по требованию соответствующей палаты они должны быть освобождены на период сессии. Член парламента может быть исключен в любое время из состава любой палаты решением ²/3 голосов присутствующих членов палаты (при наличии кворума). Депутаты и советники пользуются индемнитетом, являются профессиональными парламентариями и получают вознаграждение из государственной казны.

Б) Организация палат. Внутренняя структура палат типична, она определяется законом о парламенте и регламентами палат. Каждая палата избирает на весь срок полномочий председателя, вице-председателя, временного председателя (он ведет заседания в случае невозможности выполнения своих обязанностей первыми двумя должностными лицами), председателей постоянных комитетов (комиссий) и генерального секретаря палаты (последний избирается не из числа депутатов и занимается организационными вопросами). В палатах создаются партийные фракции, играющие решающую роль при распределении руководящих постов в палатах и других должностей, а также при распределении депутатов по постоянным комиссиям. В Палате представителей имеется 18 постоянных комиссий, в Палате советников — 16. Их профиль обычно соответствует различным сферам общественной жизни и управления (комиссии по иностранным делам, по сельскому хозяйству и др.); в Японии они тесно связаны с работой соответствующих министерств, с чиновничьей бюрократией, хотя они вправе контролировать работу министерств. Каждый парламентарий обязан быть членом одной-двух комиссий. Председатель комиссии избирается из членов партийной фракций, имеющей наибольшее представительство в комиссии, но на деле это решается заблаговременно при дележе председательских мест в ходе переговоров между лидерами фракций. Комиссии проводят два вида заседаний: рабочие и общие. На первых обсуждаются наиболее важные вопросы, обычно присутствует министр, а иногда и премьер-министр, другой высокопоставленный чиновник. На общих заседаниях рассматриваются менее важные вопросы, они проходят чаще при участии парламентских секретарей (заместителей министра, представляющих его в парламенте). Как и в других странах, комиссии в Японии играют решающую роль при рассмотрении законопроектов: их судьба обычно предопределяется решением комиссии. Кроме постоянных комиссий в японском парламенте создаются специальные комиссии только на период до сессии. В каждой палате имеются законодательные бюро — особый внутренний орган, который помогает депутатам в работе над законопроектами, контролирует прохождение правительственных законопроектов. Бюро имеют собственный аппарат, несколько отделений, в которых работают профессиональные государственные служащие. Эта форма опять-таки обеспечивает тесные связи парламента с японской разветвленной бюрократией. В палатах создаются секретариаты из служащих, не являющихся парламентариями; руководит ими генеральный секретарь палаты. Для обслуживания депутатов и советников имеются различные следовательские, справочные административные службы, большая библиотека, где более 150 служащих работают над подготовкой по просьбе депутатов различных исследовательских и справочных материалов. 

В) Полномочия парламента. Главной задачей японского парламента, как и парламентов других демократических стран, является законодательство. Конституция устанавливает, что парламент — единственный законодательный орган, глава государства (император) в законодательстве не участвует и права вето в отношении принятых законов имеет. Главную роль в законодательном процессе в Японии, как и во многих других странах, играет Палата представителей, поскольку в определенных случаях акты, принятые ею, становятся законами без согласия верхней палаты: нижняя палата преодолевает вето верхней путем вторичного принятия закона большинством в ²/₃ голосов, причем голосов присутствующих (кворум в Японии — ¹/₃  состава), а не общего состава палаты. Закон о государственном бюджете также может быть принят без участия верхней палаты, если исчерпаны все пути для соглашения. Нижняя палата имеет и другие преимущества.[7]  

Г) Обсуждение законопроекта в палате. Подавляющее большинство законопроектов в Японии, как и в других странах, поступают на рассмотрение парламента от правительства (внести законопроект могут также 20 депутатов или 10 советников), но в Японии это происходит после тщательной бюрократической проработки, которая продолжается и во время обсуждений в парламенте. Законы обычно разрабатываются в департаментах министерств, после чего проект передается руководству министерства, доходит до министра, идет в канцелярию премьер-министра (она по своему рангу приравнена к министерству), затем к премьер-министру и только потом от имени правительства представляется в парламент. Но и после этого законопроекты еще не подлежат рассмотрению на пленарном заседании, хотя бы в виде первого чтения. С ними работают в законодательном бюро палаты и параллельно, а часто и после этого — в соответствующей постоянной комиссии. Здесь проект также проходит длительную процедуру изучения и согласований (нередко создаются специальные подкомиссии для изучения проекта), и лишь после принятия комиссией положительного решения он выносится на пленарное заседание, где обсуждается обычно в двух чтениях (общая дискуссия и одновременно постатейная дискуссия с докладом постоянной комиссии, а затем принятие в целом).      Возможен и другой путь: проект поступает сразу на пленарное заседание, если он внесен постоянной комиссией парламента или парламент принимает решение дать слово инициатору для разъяснения проекта.   После принятия нижней палатой законопроект поступает в верхнюю палату, которая в течение 60 дней должна одобрить или отклонить решение нижней палаты. В случае отклонения нижняя палата может преодолеть вето верхней указанным выше способом, но может и потребовать создания паритетной согласительной комиссии (по 10 членов от каждой палаты), или проводится совместное заседание палат. Если комиссия не выработает компромиссный вариант или этот вариант не будет принят палатами, закон считается принятым в тексте нижней палаты и подлежит опубликованию. На совместном заседании палат решение принимается большинством голосов общего числа парламентариев, и нижняя палата в силу ее большей численности имеет преимущество.       Законопроект о бюджете, как и в других парламентах, сначала представляется в нижнюю палату. Обсуждение бюджета проходит при обязательном участии премьер-министра и всех министров. В обсуждении этого проекта могут участвовать представители общественности, граждане. Каждый гражданин может подать заявку на участи дискуссии по бюджету, и председатель бюджетной комиссии парламента обычно отбирает несколько человек из числа подавших заявки для выступлений в прениях.   Если Палата советников не одобрит решение по бюджету, принятое нижней палатой парламента (в данном случае для этого верхней палате предоставляется не 60, а 30 дней), и согласие не будет достигнуто на совместном заседании палат, принятым считается закон о бюджете в редакции нижней палаты. Голосование в парламенте по законопроектам и другим решениям может осуществляться различными способами: вставанием (ведется подсчет), тайным голосованием бюллетенями (парламентарии получают два бюллетеня белого и голубого цвета: первый означает «за», второй — «против»), бюллетенями при поименном голосовании (в этом случае член парламента прикрепляет к бюллетеню карточку со своей фамилией), опросом (председатель спрашивает, есть ли возражения, и если их нет, решение принимается, если возражения есть, используется иная форма голосования). Голосование и обсуждение в японском парламенте зачастую проходят довольно бурно, нередко парламентарии вступают в драку.  Принятый закон подписывается министром, ответственным за его выполнение, и премьер-министром и направляется на подпись императору. Император должен подписать закон в течение 30 дней и опубликовать его. Закон вступает в силу через 20 дней после опубликования.    Из числа других высших органов государства японский парламент формирует лишь правительство (Кабинет Министров): парламент (нижняя палата) осуществляет контроль за деятельностью правительства путем вопросов на пленарных заседаниях, приглашения министров на заседания постоянных комиссий, но главной формой контроля считается общая дискуссия по вопросам политики правительства. Хотя в японском парламенте бывают и драки, в ходе общей дискуссии главным образом стремятся прийти к консенсусу. Применяется также интерпелляция, для внесения которой существует упрощенный порядок. Право подать интерпелляцию в письменной форме принадлежит каждому депутату нижней палаты (делается это через председателя палаты). При отказе председателя принять интерпелляцию депутат может обратиться непосредственно к пленарному заседанию. Ответ на интерпелляцию в устной или письменной форме должен быть дан в течение шести дней, по результатам ответа проводится голосование. 

Д) Сессии и заседания парламента. Очередные сессии парламента созываются один раз в год. Открывает сессию парламента император, но никакой тронной речи он не произносит. Внеочередная сессия может быть созвана по требованию четверти общего числа членов одной из палат (другая палата тогда тоже обязана собраться) или Кабинета Министров. Во время роспуска нижней палаты Кабинет Министров может созвать чрезвычайную сессию Палаты советников, но меры, принятые на такой сессии, рассматриваются как временные и теряют силу, если не будут одобрены нижней палатой в течение 10 дней после ее первого заседания. Для заседаний палат необходим кворум — присутствие не менее ¹/₃ членов парламента. Заседания постоянных комиссий действительны при участии ²/₃ их членов.[8] 
 

3.3 Исполнительная  власть

Высшим органом исполнительной власти является правительство, которое  в Японии называется кабинетом министров. Его деятельность осуществляется на основе конституции, Закона о кабинете министров (1947 г.) и Закона об организации  государственного управления (1948 г.).

В состав кабинета, который  возглавляет премьер-министр, входят заместители премьера, министры (руководители отдельных министерств) и государственные  министры (министры без портфелей), генеральный секретарь кабинета и начальник законодательного бюро. Конституцией определен принцип  гражданского кабинета, согласно которому члены кабинета должны быть гражданскими лицами

Компетенция. Кабинет министров фактически обладает гораздо большей функциональной автономией, чем это вытекает из" положений Конституции. Формально в ней компетенции исполнительной власти посвящена всего одна статья. В соответствии со ст.73 Кабинет министров выполняет наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности:

добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных  дел;

руководство внешней политикой;

заключение договоров, для  чего требуется предварительное  или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобрение Парламента;

организация гражданской  службы и руководство ею в соответствии с нормами, установленными законом;

составление бюджета и  внесение его на рассмотрение Парламента;

издание правительственных  указов в целях проведения в жизнь  положений Конституции и законов, причем уголовные наказания могут  предусматриваться правительственными указами только с разрешения соответствующего закона;

принятие решений об общих  и частных амнистиях, смягчении  и отсрочке наказаний и восстановлении в правах (ст.73).

В отличие от других государств значительными полномочиями в нормотворческой  деятельности обладают отдельные министры. Так, согласно ст.74 Конституции правительственные  указы, как и законы, подписываются  компетентными государственными министрами и контрассигнуются Премьер-министром.

Кроме того, Кабинет министров  в лице Премьер-министра обладает правом законодательной инициативы. Нередко  законодательная инициатива правительства  из-за фракционной структуры ведущих  политических партий, особенностей законодательного процесса и др. наталкивается в  стенах законодательного органа на серьезные  возражения и активные попытки изменения  содержания проектов законов. Как свидетельствует  статистика, лишь 83,6% внесенных японским правительством законопроектов принимается  безоговорочно, в то время как  в большинстве западных стран  этот показатель гораздо выше.

Кабинет министров состоит  из Премьер-министра и государственных  министров (часть первая ст.66). В нынешнем составе Кабинета 12 государственных  министров, возглавляющих соответствующие  министерства, и 8 государственных министров  без портфеля, являющихся главным  образом советниками Премьер-министра, которым могут поручаться и другие функции. По Конституции все члены  Кабинета должны быть гражданскими лицами (часть вторая ст.66) и большинство  министров должны быть членами Парламента (часть первая ст.68). Фактически в  состав Кабинета очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами.

Согласно ст.67 Конституции  кандидатуру Премьер-министра выдвигает  Парламент из своего состава, и решение  этого вопроса предшествует всем остальным его делам. В случае расхождения между палатами по этому  вопросу и не достижения соглашения на объединенном их заседании или в случае непринятия Палатой советников решения в течение 10 дней после решения Палаты представителей (не считая времени перерыва в работе Парламента) решение Палаты представителей становится решением Парламента. Избранный кандидат назначается Императором на должность Премьер-министра, и по его указанию Император назначает других министров (каждая внутрипартийная группировка представляет главе Кабинета список кандидатур). Число и отраслевая специализация будущих министров в списке кандидатов на должность строго соответствуют положению и влиянию партийных группировок. Премьер-министр по своему усмотрению может освобождать государственных министров от должности.

Кабинет при осуществлении  исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом (часть третья ст.66 Конституции). Поэтому  в случае отставки Премьер-министра или вакансии его должности, а  также после всеобщих выборов  Палаты представителей они должны уйти в отставку. Правда, ушедший в  отставку Кабинет продолжает действовать  до назначения нового Премьер-министра.

В случае выражения Палатой  представителей вотума недоверия или  отказа в доверии правительству  Премьер-министр принимает решение  об отставке правительства, если в течение 10 дней Палата представителей не будет  распущена указом Императора (в подавляющем  большинстве случаев делалось второе).