Классификация нормативно правовых актов управления

Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления

Правовой акт порождает предусмотренные им правовые последствия с момента его вступления в силу. Именно этот момент является началом действия правового акта управления, хотя по своему существу понятия «вступление в силу» и «действие» являются не совпадающими понятиями. Акт может действовать во времени, пространстве, по кругу лиц и т. д., сохраняя одну и. ту же юридическую силу.

Вступление правового акта управления в силу регламентируется нормативными правовыми актами, которыми предусматривается необходимость его предварительной регистрации, официального опубликования в установленном порядке. Этим вопросам посвящены Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. (с послед, изменениями), ст. 23 ФКЗ «О Правительстве РФ». Они приняты в соответствии с Конституцией РФ, установившей, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их подписания в Собрании законодательства РФ и «Российской газете».

Акты Правительства РФ подписываются его Председателем. Датой Их официального опубликования считается дата первой публикации текста акта в одном из официальных изданий РФ. Постановления Правительства РФ подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.

Официальному опубликованию нормативных правовых актов, иных федеральных органов исполнительной власти и определенных ведомств (Центрального банка, Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования, Государственной хлебной инспекции при Правительстве РФ) должна предшествовать их государственная регистрация в Минюсте России. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ; механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций: типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающих правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством РФ отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственных характер, т. е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивщих) нормативный правовой акт.

Указанные нормативные правовые акты, прошедшие регистрацию, подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в течение десяти дней после дня их регистрации. Нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, дав, влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Следовательно, они не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих отношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На такие акты нельзя ссылаться при разрешений споров.

Не подлежат официальному опубликованию нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера:

Обычно с учетом официального опубликования решается вопрос о моменте вступления их в силу, т.е. о начале их действия. По общему правилу, вступают в силу [18, С. 34]:

а)              акты Президента РФ (указы и распоряжения), имеющие
нормативный характер - по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования;

б)              постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, — не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ и его распоряжения вступают в силу со дня их подписания;

в)              нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, — по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.

Иной порядок вступления в силу нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти может быть установлен самими актами.

Порядок официального опубликования и вступления в силу правовых актов управления субъектов РФ устанавливается самими субъектами РФ с соблюдением Конституции РФ и федерального законодательства.

Действие правового акта управления

Как уже отмечено, вступление правового акта в силу означает начало его действия. Его предписания становятся обязательными для тех, на кого распространяется его действие. Его соблюдение, а в установленных случаях и применение являются обязательными для государственных органов и физических лиц до тех пор; пока он не отменен или не изменен в законном порядке.

Однако действие правового акта определяется не только его обязательным характером, но и пространственными и временными пределами.

Действие правовых актов управления в пространстве. Пространственные пределы действия правовых актов управления определяются государственным и административно-территориальным устройством РФ. Согласно Конституции РФ акты Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ (ст. 90), Правительства РФ — обязательны к исполнению в РФ (ст. 115). Нетрудно заметить, что конституционные формулировки сферы действия актов Президента РФ и Правительства РФ различаются, однако юридически необъяснимо, в чем различие в данном случае действия на территории РФ и в РФ, они не выражают различий в их юридической силе.

Нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти также действуют на всей территории РФ.

Правовые акты управления субъектов РФ, по общему правилу, действуют на всей территории данного субъекта либо ее части, определенной в самих актах. В исключительных случаях и условиях правовые акты управления одного субъекта РФ могут действовать на территории других субъектов. Так, в соответствии с ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта РФ, может осуществляться на территориях иных субъектов РФ при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ.

Правовые акты органов местного самоуправления действуют на территории соответствующего муниципального образования.

От территориальных пределов следует отличать сферу действия правовых актов управления. Действие правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, а на уровне субъектов РФ — правовые акты высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти субъектов РФ не ограничивается какими-либо сферами: они могут быть изданы по любому вопросу их компетенции, а пределы действия — определены в самих актах.

Что касается правовых актов ведомственных и межведомственных органов, то они, в зависимости от их компетенции, могут иметь сугубо ведомственное либо вневедомственное значение.

Однако в своем большинстве правовые акты таких органов бывают, в основном, двух видов) [18, С. 68]:

а) имеющие исключительное ведомственное значение (многие из них не подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию). Их индивидуальные, в том числе юрисдикционные, акты всегда являются ведомственными;

б) распространяющиеся на не подведомственные им предприятия, учреждения, организации, а также физических лиц, например, акты федеральных министерств для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами. Именно такого рода правовые акты управления федеральных органов исполнительной власти подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию.

Действие правовых актов управления во времени. Они могут быть изданы на неопределенный и определенный срок действия, который может быть связан с наступлением тех или иных обстоятельств (отменой чрезвычайного положения и др.). На них распространяется общий правовой принцип: им регулируются отношения, возникшие после вступления их в силу. Они не имеют обратной силы. Однако по аналогии российского права следует исходить из того, что правовые акты, облегчающие положение субъектов, на которых распространяется их действие, имеют обратную силу, а ухудшающие ее — не имеют.

Основания утраты силы правовыми актами управления могут быть разделены на две группы:

а) правомерными актами;

б) неправомерными актами управления, т. е. связанными с невыполнением предъявляемых к ним требований законности.

К основаниям утраты силы правомерными правовыми актами управления относятся:

- их исполнение;

- истечение Срока действия;

- отмена акта принявшим его субъектом в порядке реализации своей компетенции, например, при целесообразности прекращения его действия либо замены новым;

- противоречие вновь принятому нормативному правовому акту большей юридической силы;

- признание действия акта нецелесообразным в связи с изменившимися социально-экономическими и другими условиями (устарелость акта); прекращение существования адресата акта либо изменение его правового положения.

Неправомерные правовые акты управления могут утратить силу в связи с несоблюдением общих и специальных условий их законности. Это издание акта не уполномоченным субъектом либо с превышением компетенции; с нарушением порядка издания и формы акта; его несоответствие закону и иным актам, имеющим большую юридическую силу; пропуск срока издания и т. д.

Правовой акт управления при наличии соответствующих оснований утрачивает силу в результате [15, С. 50]:

а) отмены акта (по общему правилу, в административном порядке). Отменять могут лишь государственные органы, уполномоченные на то законом или иными нормативными правовыми актами:             

Президент РФ — акты Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти;

Правительство РФ — акты федеральных органов исполнительной власти и образуемых им и подчиненных ему других государственных органов;

федеральные министерства — решения подведомственных им федеральных служб, федеральных агентств;

высшее должностное лицо субъекта РФ — акты его высшего органа исполнительной власти и иных органов исполнительной власти субъекта;

высший орган исполнительной власти субъекта РФ — акты подчиненных ему органов исполнительной власти;

суды общей юрисдикции в соответствии с их подсудностью вправе отменять индивидуальные акты Президента РФ, Правительства РФ,, иных государственных органов, должностных лиц, а также постановления по делам об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных ст. 30.7 КоАП РФ;

б)              признания Конституционным Судом РФ неконституционными нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ;

в)              признания судами общей юрисдикции в соответствии с их подсудностью нормативных правовых актов органов исполнительной власти, должностных лиц недействующими;

г) признания арбитражным судом ненормативного акта недействительным, а также в случае принятия им решения о признании решения административного органа о привлечении к административной ответственности незаконным и его отмене полностью или в части либо об изменении решения.

Признание акта неконституционным, недействующим, недействительным влекут за собой утрату им юридической силы. Отменены же они могут быть в административном порядке в соответствии с компетенцией государственных органов, должностных лиц.

Приостановление действия правовых актов управления. Оно означает прекращение юридической силы правового акта до ее подтверждения либо отмены, этого акта уполномоченным органом. До этого правовой акт не подлежит исполнению и применению, а последствия, наступившие в связи с его приостановлением либо отменой, могут быть предусмотрены различными нормативными правовыми, актами.

Органы, имеющие право приостанавливать те или иные акты, а иногда и конкретные случай, когда они могут быть приостановлены, определяются нормативными правовыми актами. Причем иногда орган приостанавливает акт в установленных законом случаях лишь потому, что он не вправе его отменить, в других — когда может возникнуть сомнение в его законности или целесообразности либо обоснованности.