Функции организации, руководства, координации и контроля в муниципальном управлении

Бюджетный процесс  в традиционном для нашей системы  понимании сводился к сбору заявок по отраслям, на основе которых верстался план экономического развития территории. Затем под этот план подбирались доходные источники и происходила защита его перед вышестоящим органом власти. При подобном подходе практически все средства стягивались вверх, а расходование оставшихся ресурсов строго регламентировалось.

Грамотно построенный  бюджетный процесс должен прежде всего исходить из тщательно организованного хозяйственного планирования развития территории муниципального образования, поскольку сам бюджет — лишь механизм реализации целей развития территории. Надо сказать, что важнейшими составляющими грамотно построенного бюджетного процесса являются его структурное и нормативное обеспечение.

Вопрос об использовании  кредитных ресурсов на развитие муниципальных образований является достаточно новым для современных хозяйственных отношений, хотя, как и многие новации, вводимые в нашем государстве, является хорошо забытым старым.

Говоря о  муниципальном кредите, необходимо отметить, что по своей природе кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь на развитие муниципального образования. В связи с этим Велихов выделял следующую обязательную закономерность: «обыкновенные расходы коммуны должны быть покрываемы обыкновенными ее доходами... чрезвычайные расходы коммун должны быть покрываемы за счет их чрезвычайных доходов». В данном случае под обыкновенными расходами и доходами понимаются текущие расходы, покрываемые из постоянных (закрепленных) доходов. Под чрезвычайными расходами понимаются расходы, которые не являются постоянными. Поэтому для покрытия этих расходов к налогам и неналоговым поступлениям весьма спорный, но, как правило, неналоговые поступления обладают некоторыми характерными признаками, отличающими их от налогов. Так, в большинстве случаев они устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и носят локальный характер по своей конструкции и содержанию. К неналоговым поступлениям относят следующие источники дохода:

- городскую и земельную  ренту;

   - доходы  от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

- санкционные (прежде  всего штрафы);

- различные виды пошлин  и сборов.

Наиболее  важными и сложными из перечисленных  доходных источников являются городская и земельная ренты. В отличие от аренды, которая предполагает получение доходов от муниципальной собственности, городская и земельная ренты взимаются со всех форм собственности просто за то, что собственник пользуется общими для жителей данного муниципального образования условиями.

Городская и  земельная ренты активно применяются  во многих странах и являются весомой добавкой к бюджетам муниципальных образований.

Распространенным  видом неналоговых поступлений  являются тарифные платежи за услуги муниципальных предприятий. Этот вид поступлений представляет систему расчетов между производителем услуг и их потребителем.  К этой же группе доходных источников относятся и сборы, которые также являются платой за услуги, оказываемые органами местного самоуправления. используются следующие источники доходов, которые можно назвать экстраординарными: 1) отчуждение имущества; 2) заблаговременное накопление фондов; 3) субсидии государства; 4) заем или кредит.

Особо важны для развития городов заемные средства — муниципальный  кредит. Источниками муниципального кредита могут выступать:

- население;

- государство;

- частные кредитные учреждения;

  - другие органы  местного самоуправления (взаимный  кредит). 
 Наиболее важной формой муниципального кредита является взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Выделяют следующие основные формы взаимного кредитования:

- посредничество  при отыскании нужных кредитов;

-  создание  учреждений, которые осуществляют  взаиморасчеты между муниципальными образованиями без посредства денег;

- муниципальные банки, в которых ответственность ограничена долей участия  каждого муниципального образования;

-  муниципальные банки взаимного кредита с солидарной ответственностью. 
 Применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий, прежде всего от величины самого муниципального образования и его  финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного  самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как взаимное кредитование  производственной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. В ряде муниципальных образований уже сегодня формируются финансово-промышленные группы, где гибко учитываются все формы взаимного кредитования. В данном случае орган местного самоуправления лишь участвует в организации кредитной кооперации, оставляя осуществление самих операций и ответственность по ним за муниципальными предприятиями.[3, с.78]

1. Для экономически менее сильных муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муниципальными образованиями и выступает как форма объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа, что требует солидных гарантий. В случае, когда непосредственно хозяйственной деятельностью занимаются не муниципальные предприятия, а община, субъектами кредитной кооперации могут выступать и сами органы местного самоуправления.

Применение  данных принципов позволяет мелким муниципальным образованиям участвовать в более выгодных формах кредитования и выступать конкурентоспособными с крупными муниципальными предприятия.

 

 

2.3. Основные  направления повышения  эффективности функций управления

 

Существуют три уровня критериев эффективности муниципального управления:

а) общая социальная эффективность;

б) эффективность организации  и функционирования муниципального управления;

в) эффективность деятельности конкретных органов и должностных  лиц.

Показателями общей  социальной эффективности муниципального управления конкретного муниципального образования являются уровень и качество жизни населения.

Под уровнем жизни  населения понимается уровень потребления  материальных благ (обеспеченность населения промтоварами, продуктами питания, жильем и т.д.). Доля населения, находящаяся за “чертой бедности” является одним из важнейших показателей, характеризующих уровень жизни в данном муниципальном образовании.

Качество жизни населения  характеризуют условия и безопасность труда, состояние среды обитания, наличие и возможность использования свободного времени, культурный уровень, физическое развитие, физическая и имущественная безопасность граждан и т.п.

Показателями эффективности  организации и функционирования субъекта муниципального управления являются следующие группы: а) финансовые затраты на содержание субъекта управления (удельный вес, расходы на зарплату и др.); б) экономия труда и материалов в системе управления (сокращение трудоемкости и численности, повышение производительности, экономия электроэнергии и материалов и др.); в) затраты времени на выполнение отдельных операций и всего процесса управления (сокращение затрат времени на сбор, обработку информации, выработку и реализацию управленческих решений и др.).

Эффективность деятельности конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется степенью достижения целей и выполнения конкретных задач, поставленных в Положении о структурном подразделении (Устава), а конкретного должностного лица – выполнением в полном объеме требований должностной инструкции.[11, с.342]

Методы повышения эффективности муниципального управления 

Эффективность муниципального управления во многом зависит от оптимальности принятого решения. Существуют следующие методы достижения оптимальности в принятии решений:

Метод общественной дискуссии. Наиболее демократичным методом выработки совместного решения является дискуссия или способ публичного обсуждения какой-либо проблемы. Особенности дискуссии состоят в том, что к моменту начала обсуждения уже существуют сложившиеся многообразные подходы к решению данной проблемы. Именно наличие различных мнений, позиций, нередко конфликтных, служит основанием для применения дискуссии при выработке управленческого решения. Она проводится посредством постановки конкретной проблемы и открытого публичного обсуждения путей ее решения, совместного выбора из них наиболее эффективного. Дискуссия предполагает свободное изложение участниками своих позиций, сопоставление различных подходов, обсуждение преимуществ и недостатков.

Метод голосования “за-против”. Он является одним из методов выбора оптимального варианта решения проблемы. Сначала формируется жюри в составе экспертов. Затем к каждому прикрепляются представители концепции “за”, защитники этого варианта; такое же количество представителей концепции “против”. На первом этапе представители противоположных концепций по очереди приводят свои аргументы, фиксируемые на табло доводов. На втором этапе представители концепций меняются позициями. Каждому варианту члены жюри присваивают свои бальные оценки, на основе которых отбираются оптимальные варианты. На заключительном этапе жюри образует из своего состава подгруппы, которые независимо друг от друга занимаются совершенствованием принятых вариантов.

Метод деловой игры. Это саморегулируемая имитационная модель ситуации (проблемы) с непрерывно меняющимися условиями, в решении которой по определенным правилам участвуют несколько сторон, представляемых одним или группой участников, имеющих несовпадающие (разнонаправленные) цели и заинтересованных в нахождении оптимального решения.

Метод “мозговой атаки”. Он заключается в групповом обсуждении с целью получения новых идей, вариантов решений. Обсуждение продолжается 40-45 минут. Для выступления предоставляется 2-3 минуты, выступления одного могут повторяться. В каждом выступлении требуется выдвинуть как можно больше новых идей. Критика запрещена. Выступления фиксируются, а затем анализируются для выбора лучшего решения.

Модели  эффективного  руководства

Ситуационная модель руководства Фидлера: Модель Фидлера  явилась важным вкладом в дальнейшее развитие теории, так как она сосредоточена вниманием на ситуации и выявила три фактора, влияющие на поведение руководителя. Этими факторами являются:

Отношения между руководителями и членами коллектива подразумевают лояльность, проявляемую подчинёнными, их доверие к своему руководителю и привлекательность личности руководителя для исполнителей.

Структура задачи подразумевает  привычность задачи, чёткость её формулировки и структуризации, а не расплывчатость.

Должностные полномочия – это объём законной власти, связанной с должностью руководителя, которая позволяет ему использовать вознаграждение, а также уровень поддержки, который оказывает руководителю формальная организация. Фидлер считает, что, хотя каждой ситуации и соответствует свой стиль руководства, стиль того или иного руководителя остаётся в целом постоянным. Поскольку Фидлер исходит из предположения, что человек не может приспособить свой стиль руководства к ситуации, он предлагает помещать руководителя в такие ситуации, которые наилучшим образом подходят к стабильному стилю руководства. Это обеспечит надлежащий баланс между требованиями, выдвигаемыми ситуацией, и личными качествами руководителя, а это ведёт к высокой производительности и удовлетворённости.[11, 265]

Рассмотрим две потенциальные  ситуации. Первая является наиболее благоприятной для руководителя. В ней задача хорошо структурирована, должностные полномочия большие, а отношения между руководителем и подчинёнными также хорошие, что создаёт максимальную возможность для оказания влияния. В противоположность этому вторая ситуация наименее благоприятная, потому что должностные полномочия невелики, отношения с подчинёнными плохие и задача не структурирована. Любопытно, что результаты исследований Фидлера показывают, что самым эффективным стилем руководства в обоих этих крайних случаях будет ориентация на задачу. Эту кажущуюся непоследовательность можно объяснить с помощью ложки. Потенциальные преимущества ориентированного на задачу стиля руководства – это быстрота действия и принятия решений, единство цели и строгий контроль за работой подчинённых. Для успешности производства автократичный стиль изначально является эффективным инструментом достижения целей организации при условии, что исполнители охотно сотрудничают с руководителем. В этой ситуации самым подходящим будет стиль руководства, ориентированный на задачу, потому что отношения между руководителем и подчинёнными уже хорошие. Поэтому руководителю не нужно тратить много времени на поддержание этих отношений. Кроме того, поскольку руководитель имеет значительную власть, а задача имеет рутинный характер, подчинённые повинуются указаниям руководителя и почти не нуждаются в помощи. Поэтому роль руководителя в этой ситуации состоит в том, чтобы говорить, что нужно сделать.

Во второй ситуации власть руководителя настолько мала, что исполнители почти наверняка будут сопротивляться всякому влиянию, как только представится возможность. Здесь самым эффективным окажется авторитарный стиль, потому что он максимизирует прямой контроль руководителя, что необходимо для правильного направления усилий подчинённых.

Стиль руководства, ориентированный  на человеческие отношения, скорее всего, расширит возможности руководителя оказывать влияние. Проявление заботы о  благополучии подчинённых на деле улучшило бы отношения между руководителем и подчинёнными. При условии, что подчинённые мотивированы потребностями более высокого уровня, использование такого стиля руководства может дать возможность руководителю стимулировать личную заинтересованность исполнителей в конкретной работе. Это было бы идеально, потому что самоуправляемая рабочая сила необходимость в плотном, строгом надзоре и к тому же минимизирует риск потери контроля.

Как и все другие модели, модель Фидлера не лишена недостатков  и не получит полной поддержки со стороны других теоретиков. Определив, что ориентированный на задачу стиль руководства будет больше всего соответствовать в наиболее или наименее благоприятных ситуациях и что ориентированный на человека стиль лучше всего проявит себя в умеренно благоприятных ситуациях, Фидлер заложил основу для будущего ситуационного подхода к управлению.