Функции организации, руководства, координации и контроля в муниципальном управлении

1. низовое звено - отдел или территориальное подразделение администрации. Как правило, отдел администрации включает 2-7 работников, что находится в пределах нормы управляемости его руководителя.
2. управление или комитет, состоящий из нескольких отделов.

3) департамент, состоящий  из нескольких управлений и комитетов; данная структура характерна только для крупных городов, часто директор департамента является одновременно заместителем главы администрации.

4) заместитель  главы администрации, в прямом  подчинении которого может находиться несколько отделов, комитетов и департаментов.

5) первый заместитель  главы администрации (вице-мэр); он  может рассматриваться как отдельный уровень управления лишь в том случае, если ему напрямую подчинены некоторые другие  заместители.

6. глава администрации (мэр).

Для  Старого  Оскола  характерна  четырёхуровневая  структура  управления.

 

Рис.7.Четырехуровневая  структура

При оценке загруженности  главы администрации города не учитывалось, является ли он избранным всем населением, избранным из числа депутатов или нанятым по конкурсу, а также возглавляет он одновременно или нет представительный орган местного самоуправления. Представляется, что эти различия мало влияют на загрузку главы. В частности, даже не возглавляя представительный орган, глава администрации присутствует на его заседаниях, рассматривает подготовленные проекты документов, участвует в согласительных процедурах при сложных и конфликтных ситуациях, подписывает принятые решения. Количество и перечень структурных подразделений и должностных лиц администрации, находящихся в прямом подчинении главы администрации (без учета собственного аппарата: помощников, советников, референтов, секретарей и др.) показаны в  таблице

Таблица 2.1

Количество  заместителей главы администрации 

и основные направления их деятельности

Города	Число заместителей главы, включая 1-го заместителя	Основные направления, курируемые заместителями
1	2	3
Старый  Оскол	7	1-й заместитель - Строительство, архитектура, градостроительство, агропромышленный комплекс и землепользование, продовольственная политика, торговля, общепит, быт. обслуживание, МТС, жилье; Экономика и финансы; Социальная сфера; ЖКХ; Общие вопросы (руководство аппаратом); Общественная безопасность;

 

Важную роль при распределении  обязанностей между заместителями главы играет комплексность подхода. Она заключается в том, что в ведении каждого из заместителей должен быть блок взаимосвязанных функций, позволяющий возложить на данного заместителя ответственность за конечные результаты деятельности этого блока, снизить нагрузку на главу администрации. При всей  очевидности данного тезиса следует отметить, что в структурах многих администраций он не соблюдается. В частности, в ведении разных заместителей (или главы и заместителя) оказываются вопросы экономики и вопросы управления финансами, управления имуществом и земельными ресурсами, городского транспорта и дорог, и, наоборот, в одном блоке могут оказаться вопросы инвестиционной политики (чисто экономическая функция) и капитального строительства (преимущественно технологическая функция), строительства жилья (технологическая функция) и его распределения (социальная функция), управления жилищно-коммунальным хозяйством (жизнеобеспечивающая функция) и распределения жилищных субсидий (социальная функция). При таком распределении оказывается, что никто (кроме главы) не отвечает, например, за максимизацию доходов от городской недвижимости или за обеспечение движения транспорта по территории города

Созданием эффективной организационной структуры занимается кадровый отдел администрации Старооскольского городского округа. Данным отделом реализуются следующие функции менеджмента: регулирование (подбор и расстановка кадров), организация (оформление приема, перевода, увольнения работников), планирование (составление плана потребности в персонале), контроль (осуществление контроля за правильным использованием персонала), учет (ведение учета личных дел), мотивация (оформление документации для награждения, рассмотрение писем, жалоб, заявлений). Такие функции, как профессиональное обучение, профессионально-квалификационное продвижение, изучение причин текучести кадров, анализ профессионального, возрастного, образовательного состава персонала и т.д. на предприятии не реализуются, что, несомненно, влияет на экономическую эффективность его работы.

Финансовый отдел администрации  занимается выполнением планов работы, бюджетных показателей ( всё это  входит в функцию контроля). Финансовый отдел (бухгалтерия) во главе с главным бухгалтером занимается финансовыми вопросами деятельности предприятия, в том числе и составлением текущих финансовых планов (функция планирование), производит финансовые расчеты с заказчиками и поставщиками, связанные с реализацией готовой продукции, приобретением необходимого сырья, материалов и т. д. В задачи этого отдела входит также получение кредитов в банке, своевременный возврат ссуд, взаимоотношение с государственным бюджетом. (функции контроль и регулирование)

Отдел ЖКХ осуществляет контроль за работой жилищно-коммунального хозяйства и др. (контроль, регулирование).

 

2.2. Ресурсное   обеспечение  осуществляемых  функций в администрации Старооскольского городского округа

Развитие  территории в значительной степени  определяется наличием материальных и финансовых ресурсов, поскольку от них зависит эффективность инвестиций, вкладываемых в регион, они определяют структуру производственной деятельности и благосостояние населения. Несмотря на исключительную важность для ведения хозяйственной деятельности наличия ресурсов, сама деятельность невозможна без основного ресурса — кадрового потенциала территории. Примером важности данного ресурса может служить послевоенное развитие Японии, которая сумела достичь огромных успехов в хозяйственном развитии, не обладая сколько-нибудь серьезными природными ресурсами. Опыт Японии свидетельствует также и о том, что в современном обществе не только профессиональная подготовка кадров, но и обладание современными технологиями является своеобразным ресурсом деятельности.

Не менее важным ресурсом, без которого невозможна никакая хозяйственная деятельность, является тот объем полномочий, которым наделен хозяйствующий субъект по закону, другими словами — определенный правовой ресурс. Так же как без наличия у работников определенных навыков и технологий деятельности нельзя реализовать возможности материальных ресурсов, так и без правового ресурса невозможно осуществление хозяйственной деятельности. Так, наличие богатых природных ресурсов не свидетельствует о богатстве населения, проживающего на данной территории. Без наличия права на взимание земельного налога земля как ресурс хозяйственной деятельности органа местного самоуправления рассматриваться не может.  Значительную роль в структуре понятия играют и другие виды ресурсов: финансовые, организационные и т.п. Принадлежность ресурсов определяется законом.

Важным принципом, который  также должен учитываться при  рассмотрении вопроса о закреплении ресурсов за определенными уровнями власти, и управления, должен быть принцип наибольшей эффективности использования ресурса. Максимальная эффективность в использовании земли будет достигнута на муниципальном уровне, поскольку здесь легче наладить контроль и оперативное регулирование процессов распоряжения землей на местном уровне.

Для получения ответа на третий вопрос необходимо рассмотреть, какие ресурсы формируют саму основу местного самоуправления. Общепринято выделять следующие основы местного самоуправления:

   - правовую (законодательную), включающую в  себя полномочия, предметы 
ведения и гарантии прав местного самоуправления;[5, с.120]

  - финансовую, в которую входит весь комплекс  финансовых ресурсов и которая проявляется наиболее ярко в бюджетном процессе;

- экономическую,  включающую ресурсы, связанные  с участием муниципальных образований в хозяйственной деятельности; ключевым вопросом здесь 
является управление муниципальной собственностью;

- управленческие, объединяющие  структурно-организационные, информационные и кадровые ресурсы.

Говоря о  муниципальном управлении мы отмечали исключительную важность такого инструмента осуществления стоящих перед ним задач, как муниципальные финансы, понимая под этим, как правило, совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. С этой точки зрения муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

  -  государственных  средств, передаваемых органам  местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав,  
предусмотренных законодательством;

- собственных  средств муниципального образования,  создаваемых за счет 
деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.);

- заемных средств или  муниципального кредита. 

Соотношение трех основных источников финансов в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансов первой или третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального управления. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.[4. c.165]

Сам процесс  управления муниципальными финансами  распадается на три большие стадии:

1. Стадия финансового планирования.
2. Бюджетный процесс.
3. Оценка результатов.

Крайне важным представляется разделение функций  в процессе управления финансами. Как правило, в структуре органов местного самоуправления этой деятельностью занимаются три основных вида органов:

1. финансовые органы, основной задачей которых является финансовое планирование;
2. бюджетные органы, основная задача которых заключается в организации 
   и осуществлении бюджетного процесса;
3. контрольные органы, основной задачей которых является контроль за расходованием средств.

Смешение  этих функций недопустимо, поскольку  интересы этих органов крайне различны. Так, если мы возложим функцию финансового планирования на бюджетные органы (что происходит достаточно часто), то тем самым подчиним процесс финансового планирования не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и исполнения.

Согласование бюджетных  вопросов происходит и по горизонтали, и по вертикали, соответственно субъектами бюджетного процесса выступают органы власти и управления. По вертикали бюджетные интересы согласуются прежде всего между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Степень самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса зависит во многом от системы государственного устройства, избранной для конкретной страны. Как правило, наиболее широкие полномочия органов местного самоуправления в области бюджета предусмотрены в странах с федеративной системой организации власти (США, Германия, Канада и др.), поскольку в основу построения финансовой системы также положен бюджетный федерализм.

Основными качественными  характеристиками бюджетного федерализма являются:

- разграничение доходов  между бюджетами различных уровней  в государстве в соответствии с разграничением полномочий на законодательном уровне;

- стремление к самодостаточности  всех территорий;

- самостоятельность в  осуществлении бюджетных прав  и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отношении несамодостаточных территорий).

Роль центральных  органов власти, как правило, сводится к установлению предельных норм налогообложения и общих принципов налогообложения. Причем принципы бюджетного федерализма в отношении органов местного самоуправления сегодня приняты практически во всех развитых странах, включая и унитарные государства (Япония, Франция, Финляндия и др.), и закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления.

Не менее  важным является определение субъектов  бюджетного процесса по горизонтали, внутри самого муниципального образования. Обычно ими выступают на различных стадиях процесса все органы местного самоуправления. Так, на начальном этапе — этапе планирования — оно должно осуществляться плановыми органами в виде определения целей и приоритетов развития. На следующей стадии, при планировании расходной части бюджета, планирование осуществляют финансовые органы, основная задача которых перевести цели, установленные на предыдущем этапе, в определенные финансовые показатели и подобрать необходимые доходные источники. Утверждение бюджета и отчета о его исполнении везде отнесено к ведению представительного органа местного самоуправления. Исполнение бюджета — дело отраслевых структур администрации. Принципиально важным является четкое разделение полномочий между органами местного самоуправления, поскольку от этого зависит качественная разработка и исполнение бюджета.