Формы и модели ГЧП, отечественная практика и международный опыт

В российской экономике есть много примеров акционерных обществ с участием государства в капитале. Такие компании как: ОАО «Газпром» (доля Российской Федерации – 50,002%), ОАО «НК Роснефть» (доля ОАО «РОСНЕФ ТЕГАЗ», которая находится в 100-процентной федеральной собственности, – 75,16%), ОАО «Сбербанк России» (доля Центрального банка РФ – 57,6%), ОАО РАО «ЕЭС России» относятся к акционерным компаниям с высокой долей государственного участия.

Дивиденды по акциям и доходы от прочих форм участия в капитале предприятий, находящихся в собственности Российской Федерации, которые были перечислены в федеральный бюджет в 2010 г., составили около 34 млрд руб.

Вмешательство государства в деятельность крупных компаний имеет под собой и экономическое и этическое обоснование. Как видно из списка перечисленных компаний- это компании входят в десятку крупнейших и являются крупными налогоплательщиками и несут на себе экономику страны. Можно понять, что государство заботится о стабильности и финансовой безопасности этих компаний, эта «забота» выражается в ограничении свободы данных компаний в определенных аспектах . В итоге, можно сказать, что выбирая форму совместного предприятия  частный сектор будет обладать меньшей  независимостью, но в свою очередь это дает ему некий гарант того, что в экстремальной ситуации государство произведет интервенцию и поддержит компанию на плаву.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Модели ГЧП

Существует ряд моделей ГЧП, благодаря которым становится возможным разделение сфер ответственности и принятия рисков государственным и частным секторами в проектах ГЧП. Наиболее распространенными являются следующие формы партнерств.

«Приобретение-строительство-эксплуатация» (BBO-BUY-BUILD-OPERATE) Передача государственного имущества частной и квазигосудартсвенной структуре на условиях контракта, согласно которому имущество должно быть модернизировано и эксплуатироваться определенный период времени. Государственный контроль осуществляется на протяжении действия контракта о передаче имущества.

«Строительство-владение-эксплуатация» (BOO-BUILD-OWN-OPERATE): Частный сектор финансирует, строит, владеет и эксплуатирует сооружение или оказывает услугу на основе пожизненного владения или аренды. Государственные ограничения не устанавливаются в оригинальном соглашении и посредством функционирующего органа.

«Строительство-Владение-эксплуатация-передача» (BOOT-BUILD-OWN-OPERATE-TRANSFER): Структура частного сектора получает франшизу на финансирование, формирование, построение и эксплуатацию сооружения (а также на взимание платы за использование) на определенный период, по истечении которого право собственности возвращается государству.

«Строительство-эксплуатация-передача» (BOT-BUILD-OPERATE-TRANSFER): Частный сектор проектирует, финансирует и строит новое сооружение на основе долгосрочного концессионного соглашения и эксплуатирует его в период действия этого соглашения. По истечении срока действия соглашения право собственности возвращается государственному сектору, если это право еще не перешло по причине завершения проекта. Фактически, такая форма охватывает модели BOOT и BLOT с единственным отличием- по форме собственности объекта.

«Строительство-аренда-эксплуатация-передача» (BLOT-BUILD-LEASE-OPERATE-TRANSFER): Компания частного сектора получает франшизу на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию арендуемого сооружения ( а также и взимание платы с потребителей услуги) на период аренды, внося рентную плату.

«Проектирование-строительство-финансирование-эксплуатация» (DBFO-DESIGN-BUILD-FINANCE-OPERATE): Частный сектор проектирует, финансирует, строит и эксплуатирует новое сооружение на основе и в период долгосрочной аренды. Частный сектор передает новое сооружение государственному сектору по истечении аренды.

«Участие в финансировании» (FINANCE ONLY): Структура частного сектора (как правило, компания по оказанию финансовых услуг) финансирует проект напрямую или посредством различных механизмов, таких как долгосрочная аренда или выпуск ценных бумаг (облигаций).

Контракт на эксплуатацию и обслуживание (O&M-OPERATION & MAINTENANCE CONTRACT): Частное предприятие в соответствии с условиями контракта эксплуатирует определенный период времени имущество, принадлежащее государственному сектору. Право собственность на имущество сохраняется за государственной структурой.

Право на эксплуатацию(OPERATION LICENSE). Частный оператор получает право(лицензию) на производство и предоставление общественной услуги, как правило, на определенный период. Такая модель часто используется в проектах по информационным технологиям (ИТ).

 

 

3. Отечественная практика  и международный опыт

Ни для кого не секрет, что Россия, вступая на рельсы свободных рыночных отношений, выбрала для себя путь заимствования. В этом нет ничего страшного, в какой-то степени это даже хорошо. Китайская поговорка гласит: «Повторяя за мастером, учишься быстрее». Другая поговорка гласит: «Повторяя за учителем, сможешь его превзойти». Анализируя модели и формы ГЧП, нужно обязательно помнить, откуда они вообще появились и кто их создал. Для начала нужно разобраться, как идут дела во всем мире в сфере ГЧП, потом уже можно изучать ситуацию в России. Как видно из рис.1, где представлены страны мира на различных стадиях развития механизма ГЧП. На самой  вершине расположена Великобритания, это страна, которая первая использовала механизм ГЧП, с самым богатым опытом в сфере ГЧП, на сегодняшний день на счету Великобритании более 1000 ГЧП-проектов и цифра продолжает увеличиваться. Следующий блок стран включают в себя Испанию, Францию, Канаду, США, Японию, Германию. В этих странах активность бизнеса и государства, связанная с ГЧП-проектами отличается большой активностью. Однако, уровень развития механизма ГЧП еще недостаточно высок, чтобы отнести эти страны к странам с развитым ГЧП. Другая группа стран имеет средний уровень развития механизма ГЧП, но не отличается высокой деловой активностью в этой сфере. Это такие страны как. Нидерланды, Италия, Новая Зеландия, Греция, Португалия. Последний блок стран – это страны с низким уровнем развития  механизма ГЧП, В этой большой группе можно выделить 2 подгруппы. Подгруппа 1- страны с высоким уровнем деятельности, т.е. страны, прилагающие какие-то усилия для развития ГЧП. Эти страны – Польша, Бельгия, Дания, Мексика, Финляндия, Бразилия, Южная Африка. Вторая подгруппа это страны, которые, вдобавок к низкому уровню развития ГЧП-проектов, не прилагают активных усилий для изменения этой ситуации. Эти страны - Китай, Индия, Словакия, Латвия, Россия, Венгрия, Чешская Республика, Болгария, Хорватия, Албания. Как можно видеть из рисунка, наша страна находится в группе малоактивных стран и с маленьким уровнем развития ГЧП. Какие выводы можно сделать на основе этой информации? Россия еще только находится на начальном этапе, который связан с определенными трудностями. Отсутствие пока-что собственного опыта в сфере ГЧП, с одной стороны плохо, но с другой у нашей страны есть возможность начать делать правильно, повторяя за странами, которые хорошо организовывают и реализуют ГЧП-проекты. Можно и даже нужно заимствовать  опыт таких стран как Великобритания, Германия, США. Причем заимствование и обмен опытом должен происходить на всех уровнях. Государство и частный сектор в России почерпнут много полезного и ответят на многие свои вопросы, если обратятся к опыту этих стран.

(Рис.2)

Чтобы лучше понять специфику ГЧП за рубежом обратимся к двум современным крупным ГЧП-проектам в Великобритании и Германии. Эти проекты затригивают весь оборонно-промышленный комплекс каждой из стран и несут глубокие изменения в нем. Эти проекты призваны усилить и освежить ОПК каждой из стран. Используя этот опыт, государственный партнер в России сможет лучше распланировать и организовать эффективный проект в сфере ОПК. Этот вопрос на сегодняшний день особо актуален, если вспомнить какие огромные деньги были связаны со скандалом вокруг «Оборонсервиса». Итак приступим к изучению этих зарубежных ГЧП-проектов.

Сотрудничество частного сектора и  вооруженных сил в  Германии имеет долгую историю. Коммерческие компании традиционно выполняют в интересах бундесвера ряд обслуживающих функций: поставляют обмундирование, организуют питание военнослужащих, выполняют текущий ремонт гражданского транспорта. Однако такого масштабного проекта как, «Геркулес», начатого в 2006 году, немецкая армия еще не знала. Всемирно известные производители технических средств и программного обеспечения  IBM и SBS (ныне GE Intelligent Platforms) взяли на себя обязательство в течение десяти лет заменить все находящиеся в  пользовании бундесвера компьютерные системы и средства связи невоенного назначения, а также создать централизованную систему по их управлению и  поддержке. Конкретно речь идет о  140 000  компьютеров, 7 000 серверов, 300 000 стационарных и 15 000 мобильных телефонов. Стоимость Геркулеса» составила 7,1 млрд евро, что сделала его самым крупным в Европе проектом ГЧП, оформленным в рамках законодательства о государственных закупках.

Претворением проекта занялась специально созданная компания BWI, 49,9% которой находится в собственности федерального правительства, а 50,1% принадлежит консорциуму SBS и IBM, причем доля последней составляет минимальные 0,05%. Уставный капитал компании был сформирован за счет денежных средств, предоставленных частными партнерами и внесенных государством реальных активов в форме компьютерных систем и  различных средств связи и  коммуникации. Во главе BWI стоят четыре директора, три из которых представляют бизнес и один — федеральное правительство. BWI отвечает за  реализацию соглашения о  ГЧП, заключенного между государством и  частными партнерами в 2006 году. Данный документ содержит без малого 17 тыс. страниц. При этом не все его положения детально регламентированы, а многие из них предполагают внесение со временем существенных изменений   дополнений. Такой подход обосновывается тем, что рынок информационных технологий относится к наиболее инновационным и заранее предусмотреть все параметры технических и  программных средств не представляется возможным. С самого начала «Геркулес» вызывал неоднозначную реакцию в  экспертной среде. Скептики апеллируют к  тому, что государство несет при его реализации слишком высокие транзакционные издержки. Причем эти сомнения имеют под собой реальные основания. Дело в том, что начатому в  2006  году этапу практической реализации проекта предшествовало семь лет, на протяжении которых федеральное правительство в лице министерства обороны потратило значительное ресурсы на проведение исследования рынка, выбор партнеров, подготовку документации и наконец заключение соглашения о ГЧП, т. е. стандартный набор процедур, характерный для государственно-частного партнерства. Однако для проекта, рассчитанного на десять лет, семь лет подготовки к нему составляют немалый срок, полагают многие эксперты.Еще один аргумент критиков «Геркулеса» вытекает из  сложностей, связанных с  передачей сотрудникам BWI функций служащих бундесвера, ранее занятых в обслуживании средств связи  коммуникации. С одной стороны, в силу существующего трудового законодательства уволить их крайне затруднительно. С другой стороны, если увольнение все же рано или поздно состоится, как тогда быть в случае войны, когда вооруженные силы будут вынуждены вернуть себе отданные на аутсорсинг во время мирного времени функции? На этот и другие вопросы пока не дано ясного ответа. Вместе с  тем сторонники «Геркулеса» явно преобладают. Помимо стандартно приписываемых ГЧП преимуществ в виде привлечения частных инвестиций и управленческих навыков они видят неоспоримые плюсы проекта в  следующем. Во-первых, участие ведущих мировых IТ-компаний дало немецким военным возможность получить доступ к передовым технологиям. Во-вторых, реализация проекта позволила добиться стандартизации технических и программных средств для более чем 300 различных подразделениий бундесвера, которые ранее применяли программы и устройства, часто несовместимые друг с другом. Так, например, число используемых программных продуктов снизилось с 6 000 до 300, а количество принтеров сокращено с  90 000  до  21 000  при одновременном сведении модельного ряда к нескольким экземплярам. Все это позволило добиться существенного сокращения расходов. В-третьих, передача гражданским специалистам задач по обслуживанию невоенных средств связи и  коммуникации позволила вооруженным силам сосредоточить больше ресурсов на направлениях, связанных напрямую с обеспечением обороноспособности страны. Летом 2012 года завершился один из основных этапов «Геркулеса», связанный с  заменой оборудования и  программного обеспечения. Но проект далеко не закончен. До 2016 года BWI будет осуществлять постоянную модернизацию поставленных продуктов. Как будет развиваться проект дальше, пока неясно. Однако эксперты склоняются к мысли, что партнерские отношения между бундесвером и его частными партнерами будут продолжены.

ГЧП-проект в Великобритании

В Великобритании, являющейся одним из лидеров в развитии государственно-частного партнерства, сейчас насчитывается более тысячи проектов ГЧП общей стоимостью около 100 млрд фунтов стерлингов. Областями массового вливания частного капитала по традиции являются образование и здравоохранение. Однако не менее успешной выглядит работа властей по привлечению инвестиций в оборону — сферу, всегда находившуюся под контролем государства. Так, по данным на конец 2012 года, Министерством обороны подписаны 66 ГЧП-контрактов на общую сумму  более чем 7 млрд фунтов стерлингов. Условно их можно разделить на четыре направления. Это обновление техники и оборудования, строительство жилья для военнослужащих, создание новых учебных баз и заведений, а также проекты по оптимизации процессов внутри министерства.Наиболее масштабными с  финансовой точки зрения являются проекты, касающиеся поставки нового оборудования для вооруженных сил Великобритании. Одной из  первых и  самых знаковых здесь стала программа Heavy Equipment Transporter, стартовавшая в 2001 году. Ее суть в том, что компания Fasttrax — одна из структур крупнейшего американского холдинга Halliburton, специализирующегося на  строительстве и обслуживании военных объектов, — к 2004 году предоставила 68 транспортных средств, способных перевозить к местам военных действий 92 танка со скоростью 50 миль в час (80 км/час). Стоимость проекта составила 290 млн. фунтов стерлингов, срок концессионного обслуживания — 20 лет. До 2021 года Fasttrax будет не только нести ответственность за эксплуатацию  техобслуживание, но и предоставлять армии специально обученных водителей и сопровождающих.Не менее важным проектом является программа Skynet 5  по  увеличению количества спутников, задействованных для нужд Минобороны. Стоимость запущенного в конце 2003 года проекта  — более 1,5  млрд фунтов стерлингов. В  2008  году ведомство подписало еще более дорогостоящий контракт, на сумму 2,4 млрд фунтов стерлингов, по которому компания Air Tanker Ltd увеличила парк военных воздушных судов самолетами Airbus A330 и еще в течение следующих 22 лет будет отвечать за их полное и безопасное обслуживание или в случае необходимости замену. В этом проекте инвестору предоставили возможность получения дополнительных доходов, разрешив использовать переданные армии самолеты в гражданских целях в периоды их простоя. Крупнейшим государственно-частным партнерством в сфере строительства жилья для военнослужащих стал проект Allenby Connaught стоимостью 1,2 млрд. фунтов стерлингов. Согласно заключенному соглашению, компания Carillon создала в районе городов Алдершот и Солсбери жилищную инфраструктуру для 18 тыс. британских военнослужащих и их семей. А это и 11 тыс. отдельных квартир, и 7 тыс. комнат в сдвоенных блоках, и новые культурные центры, рестораны и театры в шаговой доступности. «Реконструкция казарм и создание новых помещений в итоге вывели жизнь военнослужащих на новый уровень», — заявили в Минобороны по завершении строительства, после которого компании предстоит еще более 30  лет осуществлять работу по обслуживанию огромной жилищной системы. Эта же компания заключила с Минобороны контракт на реконструкцию Королевской военной инженерной школы. Проект стоимостью более 3 млрд фунтов стерлингов предполагает, что к 2015 году специалисты Carillon осуществят ремонт, строительство и  переоборудования различных помещений общей площадью более 100 тыс. кв. м, что позволит намного эффективнее использовать учебные пространства и снизить эксплуатационные расходы на содержание отделений школы в различных регионах страны. В число образовательных ГЧП-проектов вошло создание нескольких учебных полей для полетов на винтокрылых самолетах, а также, к примеру, предоставленный в пользование служащих британского флота симулятор подводной лодки. Кроме того, в рамках государственно-частного партнерства в стране появились несколько новых среднеобразовательных школ под патронажем Минобороны — Defence Sixth Form College. На протяжении последних 10 лет частными компаниями выполнялись различные по  масштабу проекты по  модернизации операционных систем Министерства обороны, а также по оптимизации работы структурных подразделений ведомства. Плюс ко всему не остались без внимания и программы экологического профиля. Например, с 2009 года частный капитал привлекался под единый проект Project Aquatrine, суть которого состояла в разработке оборудования для уменьшения объемов сточных вод от различных инфраструктурных объектов Минобороны и способов очистки питьевой воды. В общей сложности были выполнены 35 проектов по исследованию дренажных систем, строительству очистных сооружений, совершенствованию системы водоснабжения и  реконструкции канализационных сетей. «ГЧП-проекты в сфере обороны могут быть самыми разнообразными по масштабу, сложности и области применения, — значится на  сайте организации Partnerships UK, созданной для стимулирования и  развития сотрудничества между государством и частным бизнесом. — Главное, все они изначально основаны на самых передовых технологиях, что позволяет создавать в рамках Министерства обороны абсолютно новые, инновационные структуры. В конечном счете именно эти проекты совершенствуют образ вооруженных сил Великобритании: помогают растить поколение высокопрофессиональных военнослужащих, в распоряжении которых оказывается самый современный набор военной и специальной техники».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.2 Отечественная практика

Чтобы понять, как главный партнер государства - частный бизнес оценивает сложившуюся ситуацию в сфере ГЧП, национальным центром развития государственно-частного предпринимательства был проведен опрос среди профессиональных участниках рынка. В опросе приняли участие инфраструктурные компании- представители основных отраслей, в которых на сегодняшний день возможна реализация проектов ГЧП: энергетика, ЖКХ, ВКХ, транспорт (автомобильные и железные дороги, аэропорты и морские порты), нефтегазовый сектор, оборонно-промышленный комплекс, социальная инфраструктура.

ГК «Росводоканал», ЗАО «Комплексные энергетические системы», ОАО «Российские коммунальные системы», ОАО «Скоростные магистрали», ООО «Воздушные Ворота Северной Столицы», ОАО «Стройтрансгаз», ОАО «Станкопром", ГК «Мортон», ЗАО «Группа компаний Медси», ГК «Сумма», ООО «Корпорация Инжтрансстрой», ОАО «Евразийский»

Согласно опросу механизм взаимодействия государственного и частного партнеров не отлажен. Опрошенных представителей бизнеса не устраивает существующий порядок взаимодействия  государственным сектором по вопросам ГЧП, а политика направленная на развитие механизмов ГЧП, оценивается как слабоэффективная.

Так же по мнению опрошенных, необходим учет мнения бизнес-сообщества при разработке и совершенствовании нормативно-правовой базы в сфере ГЧП. Респонденты выступают за доработку проекта федерального закона «Об основах ГЧП в РФ» в части защиты интересов частного партнера. Также представители бизнес-сообщества считают неотъемлемым условием формирования нормативной базы в сфере ГЧП разработку отраслевого законодательства. Бизнес готов участвовать в совершенствовании законодательства.

Важным недостатком действующей системы респонденты считают, отсутствие единой методологии реализации проектов ГЧП. По их мнению, необходима разработка единой методологической базы по подготовку и реализации проектов ГЧП, мониторингу реализации проектов ГЧП, оценке эффективности внебюджетного финансирования инфраструктурных проектов и пр. Компании считают, что необходимо разработать и постоянно совершенствовать единые (типовые) механизмы отбора частных партнеров для реализации проектов ГЧП.

Обычно при выборе частных партнеров для проектов ГЧП в большинстве случаев отсутствуют четкие критерии отбора, а процедура принятия решений слишком сложна и забюрократизирована.  Требуется внедрение механизмов независимой экспертизы конкурсной документации и соблюдения конкурсных процедур для защиты ущемленных интересов частных партнеров.