Формы и модели ГЧП, отечественная практика и международный опыт

Доходы, получаемые от сдачи в аренду имущества(оборудования), собственниками которого являются государство или муниципалитет, в обычно составляют большие статьи доходов в бюджеты различных уровней. Так, в 2007 г. благодаря сдачи в имущества в аренду федеральный бюджет пополнился более чем на 34 млрд руб. Так доходы от сдачи в аренду имущества, которым владеет государство или муниципалитет составили – 17,6 млрд руб.; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий,  принесли в бюджеты всех уровней порядком – 13,6 млрд руб.; арендная плата за землю, находящуюся в федеральной собственности, и поступления от продажи права на заключение договоров аренды земли составила около 4 млрд руб.

3.   Концессия (концессионное соглашение)

Слово «концессия» происходит от латинского concessio – разрешение (англ. concession) и означает уступку, соглашение, послабление, скидку. Термин «концессия» относится к экономическим категориям, имеет множество различных трактовок, лишен терминологической и смысловой четкости и охватывает широкий круг объектов. Предметом концессионных отношений могут быть: предприятие, определенный вид деятельности, особое право на оказание услуги. Часто под концессией подразумевается сам договор концессии.

Поскольку сфера применения термина «концессия» чрезвычайно широка, то это понятие лишено предметной определенности. Поэтому концессионные отношения требуют особого подхода в административном регулировании и  особой юридической базе.

Из существующих форм ГЧП концессия за рубежом используется наиболее активно. Этот вид ГЧП опережает остальные формы ГЧП по количеству трансакций, объему привлеченных частных инвестиций, остальным экономическим показателям. Если до 90х гг. 20 века  во всем мире концессии  в основном применялись в сфере недропользования, то в 1990-е и 2000-е гг. государство стало передавать в концессии другие объекты своей собственности.

Концессия представляет из себя специфическую форму отношений между государством и частным партнером, находящей все более обширное применение. Отличительной  особенностью концессии является то, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, являясь полноправным собственником имущества, которое является предметом концессионного соглашения, позволяет частному партнеру выполнять в течение определенного времени оговариваемые в концессионном соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими полномочиями, необходимыми для нормального управления объектом концессионного соглашения. Используя государственную или муниципальную собственность, концессионер производит оплату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Исключительный (монопольный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключен в том, что концессионер получает уникальное право в рамках территории или вида деятельности, на которые действует договор концессии. Деятельность любых третьих лиц не допускается, а также и само государство не имеет права производить какие-либо действия. Концессии как один из важнейших форм партнерства государства и частного бизнеса наиболее широко используются в инфраструктурных отраслях, где существует острая необходимость притока частных инвестиций и высококвалифицированного подхода в управлении.

На сегодняшний день практика выделяет, по меньшей мере, на три вида концессий:

1) концессия на уже  возведенные объекты инфраструктуры;

2) концессия на возведение  инфраструктурных объектов;

3) передача объектов государственной  собственности в управление частной  управляющей компании.

Наиболее крупные концессии в мире

1. Туннель под проливом  Ла-Манш. Заказчики – правительства  Великобритании и Франции. Концессионер  – англо-французский консорциум  Eurotunnel Group. Год подписания соглашения – 1986. Кредиторы – 250 банков. Объем инвестиций в строительство – 9 млрд ф. ст. Частное финансирование – 100%. Срок концессии – 99 лет.

2. Международный аэропорт  Кай Так в Гонконге. Заказчик – правительство Гонконга. Концессионер – консорциум из четырех инвесторов. Год подписания соглашения – 1994. Объем инвестиций в строительство – 20 млрд долл. США. Концессия включает строительство 10 инфраструктурных объектов аэропорта и связанной с ним инфраструктуры (дорог, туннелей, мостов).

3. Платная автомобильная  дорога 407 Express Toll Route (район Большого Торонто, Канада). Концессионер – консорциум 407 International, Inc. Год подписания соглашения – 1999. Объем инвестиций в строительство – 3,1 млрд долл. США. Срок концессии – 99 лет.

В результате мониторинга количества  регистраций концессионных соглашений региональными управлениями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии на 30 января 2009 г. в России с 21 тыс. муниципальными образованиями было зарегистрировано 23 концессионных соглашения и только на муниципальном уровне. Среди них котельные, теплосети, трансформаторные подстанции, отдельные объекты и системы водоснабжения и канализации, полигоны твердых бытовых отходов, спортивные здания и сооружения. Сроки действия этих соглашений отличаются большой продолжительностью – от 5 до 49 лет.

Первая российская федеральная концессия.

Первое концессионное соглашение на федеральном уровне подписано 17 июля 2009 г. между ОАО «Главная дорога» и Федеральным дорожным агентством (Росавтодор) по реализации проекта «Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 “Беларусь” Москва – Минск». Концессионное соглашение продлится 30 лет, стоимость строительства автодороги оценена в– 25,7 млрд руб. Из них 11 млрд руб. приходится на Инвестиционный фонд РФ, а оставшаяся часть денег- вложения самого концессионера.

4.   Соглашения о разделе продукции.

Этот вид партнерских отношений между государством и частным бизнесом отдаленно напоминает концессию в её традиционном виде, но все же имеет ряд отличий. При концессионном соглашении концессионеру на правах собственности принадлежит вся произведенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнер государства распоряжается только некоторой частью. Пропорция раздела продукции между государством и инвестором, условия и порядок  действий определяются в соглашении (договоре). Чаще всего эта форма ГЧП на практике используются в сфере нефтяного бизнеса.

Важно определить основные отличия между концессией и соглашением о разделе продукции (СРП). Так, по СРП государственный партнер владеет только частью созданной продукции, в концессиях концессионер является единоличным собственником всей выпускаемой продукции. Даже  в тех случаях, когда концессионер должен выплачивать налоги или другие платежи, например концессионные, в натуральном виде, это не будет считаться разделом продукции. Государство и его частный партнер лишь используют более удобную для себя форму расчетов.

СРП и концессии различаются в России по отраслям применения. СРП  часто используется для поиска, разведки и добычи полезных ископаемых и минерального сырья. Объектами концессионного соглашения добывающие отрасли не выступают, концессии концентрируются в основном в сферах производственной и социальной инфраструктуры.

Российское законодательство определяет СРП как особый вид договора. Согласно этому договору Российская Федерация предоставляет инвестору – частному партнеру «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск». Вся произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в определенной пропорции в соответствии с СПР.

Контракты по СРП разделяются на 2 основные  группы:

• Сервисный контракт с риском
• Сервисный контракт без риска

Одним из важных условий сервисного контракта с риском является полная ответственность частного партнера, бизнес несет все предпринимательские риски. По сервисному контракту с риском частная компания по поручению государства, должна  на собственный риск исследовать, разведать или разработать месторождение. Ели компания успешно разведала или разработала месторождение, то частный партнер компенсирует издержки и получает прибыль, продавая товар. Если изыскательские работы не увенчались успехом, то  государство не компенсирует компании издержки.

Сервисный контракт без риска похож договор подряда, который государство заключает с частной компанией. В договоре определяются виды работ, которые проведет подрядчик, сроки выполнения работ, порядок возмещения издержек и компенсации и т.д. Такой тип контракта похож на обычный государственный контракт в рамках Закона № 94-ФЗ. Однако есть одно отличие. Согласно обычному государственному контракту оплата произведенных частным партнером работ производится из бюджета, то согласно сервисному  контракту компенсация издержек производства и начисление прибыли происходят за счет реализации произведенной продукции.

Проекты СРП в России

В начале 90-х гг. ХХ в. – первом десятилетии XXI в. в России в рамках СРП стартовали и разрабатывались три проекта.

1. Харьягинское нефтяное месторождение (расположенное в Ненецком автономном округе возле поселке Харьяга. Предполагаемые запасы нефти оцениваются в 160,4 млн т, в контрактной зоне – в 97 млн т). Инвесторы этого проекта французская Total (50% доля владения), норвежская Norsk Hydro (40% доля владения) и Ненецкая нефтяная компания (10% доля владения). Деятельность компаний в этом проекте контролируется администрацией Ненецкого автономного округа. Лицензия на разработку месторождения принадлежит компании «Тоталь Разведка Разработка Россия».

2. «Сахалин-1» (восточный  шельф острова Сахалин; общие  извлекаемые запасы по проекту  «Сахалин-1» составляют 307 млн т нефти и 485 млрд куб. м газа). Консорциум «Сахалин-1» принадлежит: двум российским компания «Сахалинморнефтегаз-Шельф» и «РН-Астра», японской компании «Сахалин Ойл энд Газ Девелопмент Ко., Лтд.» и индийской компании «ОНГК Видеш Лтд.». Оператором проекта «Сахалин-1» является американская компания «Эксон Нефтегаз Лимитед», родственная организация корпорации «Эксон Мобил»,. Проект «Сахалин-1», один из самых крупнейших проектов, в который привлечены прямые иностранные инвестиции в российскую экономику, является  наиболее перспективным и сложным проектом, в котором задействована международная нефтегазовая промышленность за всю историю ее существования. Объем российских инвестиций в проекте «Сахалин-1», оценивается в 5 млрд долл. США (около 2/3 суммарной стоимости подрядных работ).

3. «Сахалин-2» расположенный  на южном шельфе Охотского  моря (извлекаемые запасы месторождения, разрабатываемого в рамках проекта  «Сахалин-2», оцениваются в 489 млрд куб. м природного газа и 135 млн т жидких углеводородов. Согласно прогнозам,  проект  на 5% увеличит мировые мощности по добыче и производству сжиженного природного газа). «Сахалин-2» включает в себя технологические объекты мирового уровня для добычи и экспорта сырой нефти и природного газа, а также завод по производству сжиженного природного газа (СПГ). Это самый крупный в России проект, в основе  которого лежат частные инвестиции. Проект «Сахалин-2» реализует компания «Сахалин Энерджи». Акционерами проекта являются: ОАО «Газпром» (50% + 1 акция), «Шелл» (27,5% – 1 акция), «Мицуи» (12,5%), «Мицубиси» (10%).

5.   Совместные предприятия

Совместные предприятия являются одной из распространенных форм партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от способа организации совместного капитала, совместное предприятие может принимать различные организационно-правовые формы. Так совместное предприятие может быть представлено акционерным обществом, или совместным предприятием с долевым участием сторон, как в ПИФ. Важной характеристикой совместных предприятий в различных формах является то, что государство участвует во всех аспектах деятельности компании: производственный процесс, административно-хозяйственная деятельность, инвестиционная деятельность. В совместных предприятиях частные партнеры уже не обладают такой самостоятельностью и свободой в принятии решений как в концессиях.

Области в которых различные формы партнерства государства и частного бизнеса нашли себе применение значительно расширились за последние годы. Формы партнерств и их модификации активно развиваются. Если долгое время концессионные соглашения применялись для постройки автострад,  сооружения автостоянок, обеспечения централизованным теплоснабжением, то за последние годы концессии нашли себе применение  в новых сферах: национальная оборона, образование, спутниковое и кабельное телевидение, некоторые виды городского общественного транспорта и др. В некоторых европейских странах  частные компании проектируют, строят, а затем управляют больницами, школами и другими общественно важными объектами.

Участие частного сектора в капитале государственного предприятия происходит с помощью механизма акционирования или путем создания смешанных предприятий при долевом участии сторон. Идея долевого участия в капитале компании наглядно реализована в механизме ПИФ, однако есть важное замечание - член ПИФа не принимает участия в управлении самим фондом..

В акционерных обществах предпринимательская деятельность во многом зависит от того акционерного капитала, который получается привлечь извне. В качестве акционеров могут выступать и субъекты государства и само государство. Частный сектор в принятии административно-хозяйственных решений опирается, во-первых, на количество долей акций, которые ему принадлежат. Чем меньше доля частных инвестиций по сравнению с государством, тем меньшей свободой  в принятии решений обладает частный партнер. Если частный партнер прежде всего думает о прибыли, то государство в первую очередь хочет сделать проект стабильным и предсказуемым. Короче говоря государство не хочет идти на большие риски, в то время как для частного предприятия  ведение дел в принципе ассоциируется с большими рисками. Тут же мы вспоминаем «золотой закон» инвестиций: чем большую доходность вы хотите получить от своих инвестиций, тем большему риску вы подвергаете себя. Такая ситуация является ни хорошей, ни плохой сама по себе. Просто, когда дело касается ГЧП часто явлением становится конфликт интересов. Государство зачастую подавляет попытки частного сектора получить сверх прибыли, однако лазейки для их получения всегда есть и были. Уже после развала Советского Союза, предприятия тесно работавшие с государством в ОПК (оборонно-промышленный комплекс) стали прорываться на потребительский рынок с композитными металлами, цена на который в оптовых  поставках государству была столь мала, что практически не приносила этим предприятиям денег. На потребительском рынке была нехватка этих металлов, вот  этими то металлами предприятия и вышли на рынок и получили достойные деньги. Таким образом можно сказать, что относительно невысокие показатели рентабельности, в последствии могут компенсированы на потребительском рынке.