Сущность конституции и ее модели. Конституция и идеология

 

Федерализация "сверху вниз" и российская

конституционная модель

 

Для адекватного восприятия модели федеративных отношений, зафиксированной  в ныне действующей Конституции  РФ, необходимо учитывать политические и исторические условия, в которых она зарождалась в 1990 - 1993 гг. Во-первых, в тот период Россия находилась во власти тех же дезинтеграционных тенденций, что и СССР <4>. Во-вторых, ситуацию осложняли объективные факторы, говоря о которых западные наблюдатели отмечали, что "никакая конституция, даже самая замечательная, не решит проблемы, порожденные необъятными размерами России и сложным демографическим составом ее населения" <5>. В такой ситуации создание Федерации оказалось единственным разумным вариантом спасения государства, причем федерализация происходила именно "сверху вниз", выступая в качестве силы, позволившей "загнать джинна суверенизации обратно в бутылку" <6>.

--------------------------------

<4> События 1989 - 1990 гг. и принятие Съездом народных  депутатов СССР и союзным Верховным Советом Законов СССР от 10 апреля 1990 г. "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик" и от 26 апреля 1990 г. "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" привели в действие механизм суверенизации, в том числе и субъектов РСФСР.

<5> Уокер Э. Указ. соч. С. 14. Россия - государство площадью  более 17 млн. кв. км, занимающее 8-е  место в мире по численности  населения - около 145 млн. человек,  в котором проживают более  180 народов и гораздо больше этнических групп, многие этносы имеют территориальную локализацию, что всегда создает сложности. Население исповедует православие, ислам, иудаизм, буддизм, язычество и др. Добавив к этому неравномерное распределение населения по территории и колоссальные, но тоже неравномерно распределенные природные ресурсы, мы получим общее представление об объективных условиях.

<6> Хан Г. Реформирование  российского федерализма: административный  и судебный аспекты // Конституционное  право: Восточноевропейское обозрение. 2001. N 2(35). С. 9.

 

"Сторонники образования  РФ "снизу" отрицают существование  государства под названием "Российская  Федерация" в период с 1990 г. по 1992 г., выдвигая альтернативную  и, как справедливо отмечает  М.В. Глигич-Золотарева, совершенно несостоятельную версию создания государства <7>. В качестве аргументов она приводит два более чем убедительных довода: само государство Российская Федерация уже существовало, и именно с ним, а не друг с другом субъекты заключали Федеративный договор; субъекты Федерации не являлись суверенными государствами, так как их декларации о государственном суверенитете и соответствующие положения конституций противоречили Конституции РСФСР и не порождали юридических последствий <8>.

--------------------------------

<7> Глигич-Золотарева  М.В. Правовые основы федерализма.  М., 2006. С. 169 - 170.

<8> См.: Постановление  Конституционного Суда РСФСР  от 13 марта 1992 г. N П-РЗ-I // Вестник  Конституционного Суда. 1993. N 1.

 

Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., стал знаковым документом, предопределившим конституционную модель Российской Федерации. Идея его разработки впервые была озвучена 17 июля 1990 г. <9>. Работа велась интенсивно, но согласие по проекту рождалось трудно <10>. Из нескольких проектов <11> основой Договора стало Соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий... <12>, разработанное объединенной рабочей группой при непосредственном участии экспертов Конституционной комиссии. 15 апреля 1992 г. содержательная часть Федеративного договора была инкорпорирована в Конституцию РСФСР 1978 г. То есть еще до принятия самой Конституции 1993 г. разработанная для нее модель федеративных отношений получила практическое воплощение.

--------------------------------

<9> См.: Постановление  Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 июля 1990 г. "О Федеративном договоре" // ВСНД и ВС РСФСР. 1990. N 8. Ст. 112.

<10> Румянцев О.Г.  К истории создания Конституции  Российской Федерации. О работе  Конституционной комиссии (1990 - 1993 гг.). Часть пятая: 1992 год: Строительство конституционной Федерации // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990 - 1993 гг.): В 6 т. Т. 3: 1992 год. Книга третья (Строительство конституционной Федерации) / Под общ. ред. О.Г. Румянцева. М., 2008. С. 35.

<11> Проекты Р.Г.  Абдулатипова и Л.Ф. Болтенковой,  Ф.В. Шелова-Коведяева, М.А. Митюкова, группы представителей 10 республик  в составе РСФСР, депутатских  групп "Коммунисты России" и  Сибирское соглашение", Рабочей группы Конституционной комиссии, объединенной рабочей группы.

<12> Постановление  Президиума Верховного Совета  Российской Федерации от 20 января 1992 г. N 2217-1 "О проекте Соглашения  о разграничении предметов ведения  и полномочий между федеральными  органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации" // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 6. Ст. 253.

 

Безусловно, это был "компромисс, который позволил удержать Российскую Федерацию от более серьезных деформаций" <13>. Но ситуация во многом оставалась напряженной. Принципиальный спор о соотношении Конституции и Федеративного договора продолжался вплоть до 12 декабря 1993 г., когда Заключительными и переходными положениями новой Конституции было установлено, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ действуют положения Конституции. Заметим, что решать проблему последующего приведения обязывающих норм Договора к конституционному знаменателю во многом пришлось Конституционному Суду РФ <14>.

--------------------------------

<13> Румянцев О.Г.  Указ. соч. С. 40.

<14> См., например: Постановления  Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г.; 11 мая, 19 мая, 10 и 30 сентября 1993 г.; 12 апреля и 30 ноября 1995 г.; 18 января, 1 февраля, 30 апреля, 21 июня и 24 декабря 1996 г.; 24 января, 4 марта, 30 апреля, 24 июня, 14 июля и 10 декабря 1997 г.; 9 января, 27 апреля, 29 мая и 17 июля 1998 г.; 7 июня 2000 г.; 16 ноября 2004 г.; 1 февраля и 21 декабря 2005 г.; см. также: Несмеянова С.Э. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации с комментариями. М., 2007. С. 219 - 250.

 

Конституция 1993 г. фактически установила, что Россия - это конституционная  симметричная Федерация, состоящая из 83 <15> юридически равноправных субъектов, образованная по общегражданскому территориальному принципу, но со значительной этнической составляющей. Распределение полномочий осуществляется путем установления предметов ведения Федерации, сферы совместного ведения и остаточной компетенции субъектов <16>. В основе лежат запреты выхода из состава Федерации; одностороннего изменения статуса субъекта; запрет преобразования административных границ в государственные; недемократических форм правления в субъектах; нарушения верховенства федеральной Конституции и законов <17>. Но конституционная модель - это "не некая готовая схема, переданная "пользователям" (Федерации и ее субъектам), а саморегулирующийся механизм, функционирующий в меняющихся условиях" <18>. И с течением времени происходили осмысление, адаптация, реализация и корректировка положений Конституции.

--------------------------------

<15> Изначально было 89.

<16> Некоторые эксперты  характеризуют эту модель как  двухзвенную. См., например: Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 220 - 221.

<17> Уокер Э. Указ. соч. С. 17.

<18> Варламова Н.  Конституционная модель российского  федерализма // Конституционное право:  Восточноевропейское обозрение. 1999. N 4(29). С. 120.

 

Метаморфозы российского  федерализма: практический аспект

 

В нашей стране изменения  происходят стремительно, при этом их неотъемлемой чертой является склонность к крайним вариантам. Отношения "центр - регионы" не стали исключением. За 15 лет конституционного развития новой России с федерализмом произошли довольно серьезные метаморфозы. Как представляется, можно выделить четыре этапа этой трансформации: федерализм стихийный (1993 - 1995); федерализм направляемый (1996 - 1999); федерализм управляемый (2000 - 2003); федерализм административный (2004 - 2008).

Первый этап (1993 - 1995 гг.) мы условно охарактеризовали как  федерализм стихийный. Стихийность  выражалась прежде всего в том, что "с 1993 года развитие федеративных отношений  в основном зависело от сиюминутных  политических интересов Президента" <19>. При этом центр не вполне управлял происходившими процессами, поскольку продолжался так называемый парад суверенитетов. На этом фоне происходило принятие региональных конституций, уставов и законодательства, не учитывавших положений федеральной Конституции и законов. Региональные выборы, состоявшиеся в конце 1993 - начале 1994 г., также ярко иллюстрируют стихийность складывавшихся федеративных отношений, так как они продемонстрировали различное понимание региональными властями того, как должны выглядеть и избираться те или иные органы или должностные лица, и стремление к ограничению избирательных прав граждан <20>. Говоря о данном этапе, необходимо согласиться, что "попытка установить федеральную систему в условиях слабости гражданского общества и этнической мобилизации (проводимой элитами, если и не самими общественными движениями) приводит к политике этнической дифференциации" <21>.

--------------------------------

<19> Саква Р. Российский  регионализм, выработка политического  курса и государственное развитие // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. N 4(29). С. 101.

<20> См., например: Постников  А. Законодательство и практика  проведения выборов в субъектах  Российской Федерации в 1993 - 1995 годах: основные тенденции и  поиск оптимальной модели // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1995. N 3(12). С. 14.

<21> Саква Р. Указ. соч. С. 99.

 

Второй этап, федерализм направляемый, начавшийся приблизительно в 1996 г. и продолжавшийся до 1999 г., характеризуется  обретением по-прежнему слабым федеральным центром некоторого контроля над ситуацией, но преимущественно за счет уступок требованиям региональных властей и перераспределения полномочий в пользу регионов в результате заключения договоров <22>. Западные эксперты особо подчеркивали тот факт, что "переговоры по двусторонним договорам и соглашениям проходили между первыми лицами в федеральном и региональных правительствах... Москва нарушала свою собственную, едва вставшую на ноги Конституцию, при этом она не вовлекала в этот процесс ни законодательные органы, ни суды и не проводила референдумов" <23>.

--------------------------------

<22> См., например: договоры  о разграничении предметов ведения  и полномочий между органами  государственной власти Российской  Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия (Москва, 29 августа 1995 г.) (текст Договора официально опубликован не был); Свердловской области (Москва, 12 января 1996 г.) // Российская газета. 1996. 1 февраля; Брянской области (Москва, 4 июля 1997 г.) // Российские вести. 1997. 25 сентября. N 178; Москвы (Москва, 16 июня 1998 г.) // Российская газета. N 116. 1998. 23 июня.

<23> Хан Г. Указ. соч.  С. 10.

 

В этот период становится очевидным, что по меньшей мере 50 конституций и уставов субъектов  противоречат федеральной Конституции, а треть региональных законодательных актов нарушает федеральное законодательство. Начинается ревизия нормативной базы, в том числе с участием Конституционного Суда РФ. Значительную роль в налаживании диалога с субъектами играет Совет Федерации - верхняя палата федерального парламента. Она состоит из глав регионов <24> и, несмотря на все недостатки, обладает ощутимым весом и доносит до центра интересы субъектов. К 1999 г. приходит понимание того, что избыток федерализма и децентрализации ведет отнюдь не к укреплению демократии и формированию свободной рыночной экономики. Это заставляет центр сделать весьма непростой выбор. К сожалению, на практике оказалось, что в России сделать процессы укрепления государственности и децентрализации власти "не только совместимыми, но и поддерживающими друг друга" <25> почти невозможно.

--------------------------------

<24> См.: Федеральный  закон от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О  порядке формирования Совета  Федерации Федерального Собрания  Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.

<25> Саква Р. Российский  регионализм, выработка политического  курса и государственное развитие // Конституционное право: Восточноевропейское  обозрение. 1999. N 4(29). С. 110.

 

С 2000 г. федеральный центр  перестает действовать по ситуации и переходит к решительным шагам в направлении федерализма управляемого. Начинается так называемая федеративная революция В.В. Путина, в рамках которой в период с 2000 по 2003 г. были предприняты такие основные меры, как: создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них <26>; изменение порядка формирования Совета Федерации <27>; курс на отказ от договоров между федеральным центром и субъектами <28>; приведение конституций и законодательства субъектов в полное соответствие с федеральной Конституцией и законами.

--------------------------------

<26> См.: Указ Президента  РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном  представителе Президента Российской  Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

<27> См.: Федеральный  закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О  порядке формирования Совета  Федерации Федерального Собрания  Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

<28> См., например: договоры  о прекращении действия договоров  о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Астраханской области (Москва, 21 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 1773; Кировской области (Москва, 24 января 2002 г.) // СЗ РФ. 2002. N 5.

 

Характеризуя этот этап, российские эксперты отмечали, что "в  федеральном законодательстве четко  просматриваются унитаристские  подходы, отказ от общепринятой трактовки  федерализма как признания разнообразия, допустимости экспериментов, необходимости согласования интересов Федерации и субъектов... Представители регионов не могут влиять на законотворчество на общенациональном уровне, существующие механизмы и процедуры малоэффективны" <29>. Согласно же другой точке зрения "регионалы в целом приняли централизацию... никакого единого фронта "губернаторской России" против путинского курса не сложилось... И причина не только в том, что регионалы не вполне осознавали себя единой корпорацией с общими интересами... они так или иначе понимали, что остановить централизацию нельзя, она объективно необходима и неизбежна" <30>.