Особенности германского федерализма

Для  прочих федеральных  органов чиновников следует, как  правило,  привлекать из той земли, в которой они действуют. Законы об  обороне должны учитывать деление Федерации на земли и их  особые земляческие отношения. Если земля не выполняет своих федеральных обязанностей,  возложенных Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство с согласия Бундесрата может  принять необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю к выполнению ее обязанностей. Для этого  Федеральное правительство или его уполномоченный наделяется  правом давать указания всем землям и их властям. Интересное регулирование содержится во включенном в Основной закон в 1969 г. разд. УШ-а. Здесь предусмотрены формы сотрудничества Федерации и земель в социально-экономической сфере. Согласно ст. 91-а, Федерация оказывает содействие землям в выполнении их задач, если эти задачи важны для всего-общества и участие Федерации необходимо для улучшения условий  жизни. Это относится к развитию и строительству высших школ,  включая их клиники, к улучшению региональной структуры  хозяйства, аграрной структуры и защиты побережий. Данные  задачи конкретизируются принимаемым с согласия Бундесрата федеральным законом, который должен содержать общие принципы для выполнения совместных задач Федерации и земель.  Закон предусматривает процедуру и учреждения для совместного рамочного планирования, осуществляемого с согласия соответствующих земель. Федерация при этом берет на себя половину или не менее половины всех расходов . На основе соглашений  Федерация и земли, по ст. 91-6, могут сотрудничать в планировании образования и в содействии научным "исследованиям,  значение которых выходит за региональные рамки. В 1993 г. принят Закон о сотрудничестве Федерации и земель  в делах Европейского союза. Финансовые отношения. Согласно ст. 104-а Основного  закона, Федерация и земли несут свои расходы, как правило,  раздельно. Если земли действуют по поручению Федерации, соответствующие расходы ложатся на нее. Федеральные законы, гарантирующие денежные выплаты и подлежащие исполнению землями, могут полностью или частично возлагать эти выплаты на  Федерацию. Если законом предусмотрено, что Федерация несет  половину расходов или более, он исполняется по поручению Федерации.

Если же четверть или более расходов ложится на земли,  принятие закона требует согласия Бундесрата. Федерация может предоставлять землям финансовую помощь  для особо важных земельных и общинных инвестиций, необходимых для преодоления нарушений общеэкономического равновесия, для компенсации различия экономической силы на федеральной территории или для содействия экономическому росту. Федерация и земли несут административные расходы своих органов и отвечают друг перед другом за надлежащее  управление. В ст. 105 распределена финансовая компетенция между Федерацией и землями. Федерации принадлежит исключительное  право законодательствования о таможенных пошлинах и финансовых монополиях.

В сферу конкурирующего законодательства  входят прочие налоги, взимаемые полностью или частично в  пользу Федерации, а также те, которые необходимы Федерации  для осуществления ее права на законодательство в данной сфере. Земли же могут законодательствовать о местных налогах на  потребление и на предметы роскоши, если эти налоги не совпадают с налогами, установленными Федерацией. Федеральные  законы о налогах, поступления от которых полностью или частично идут землям или общинам (общинным союзам), нуждаются в согласии Бундесрата. Основной закон в ст. 106 распределил конкретные налоги  между Федерацией, землями и общинами (общинными союзами)  и установил условия их взимания и адресатов поступающих  сумм. Такое подробное регулирование основ налогового права  встречается в конституциях нечасто, однако, как представляется, имеет смысл. Статьей 107 предусмотрены меры по выравниванию финансовых возможностей земель, устанавливаемые в законодательном порядке. В ст. 108 разграничена компетенция между финансовыми органами Федерации и земель, а также определены принципы  их сотрудничества. В частности, таможенные пошлины, финансовые монополии, установленные федеральными законами налоги на потребление и отчисления в рамках Европейских сообществ подлежат ведению федеральных финансовых властей,  руководители среднего звена которых назначаются по согласованию с правительствами земель. Прочие налоги подлежат ведению финансовых органов земель, структура которых и подготовка чиновников могут регулироваться федеральным законом,  принимаемым с согласия Бундесрата. Бюджеты Федерации и земель независимы друг от друга,  однако Федерация и земли должны в своем бюджетном хозяйстве  учитывать потребности общеэкономического равновесия (ч. 1 и 2  ст. 109).В случае же состояния обороны к Федерации переходит  право конкурирующего законодательства и в сфере компетенции земель; издаваемые в этом порядке законы требуют согласия Бундесрата.

Федеральный закон, издаваемый с согласия  Бундесрата, может  регулировать администрацию и финансы  Федерации и земель иным образом, чем это установлено в  Основном законе, но жизнеспособность, особенно финансовая,  земель, общин и общинных союзов должна сохраняться. Подготовка к исполнению законов, вторгающихся в компетенцию земель и ограничивающих право собственности и личную свободу,  может начаться и до наступления состояния обороны (ч. 1, 3, 4  ст. 115-в).Если в этот период федеральные органы не в состоянии принимать необходимые меры к отражению опасности, а ситуация настоятельно требует немедленных самостоятельных действий в различных частях федеральной территории, то, согласно  ст. 115-и, правительства земель или назначенные ими власти  или уполномоченные вправе принимать меры в сфере компетенции земель, которые отнесены к ведению Федерального правительства (использование Федеральной пограничной охраны, дача  указаний органам земель и нижестоящим). Эти меры могут отменяться по отношению к властям земель и нижестоящим федеральным властям Федеральным правительством и министрами-президентами земель.

В литературе часто отмечается, что  в условиях состояния  обороны  Германия превращается в централизованное унитарное  государство. Организация власти в землях Основным законом не регулируется. Определена она в конституциях земель, между которыми  в этом вопросе наблюдается довольно значительное сходство,  хотя есть, разумеется, и более или менее существенные различия. Законодательную власть в землях осуществляют представительные органы, именуемые в большинстве земель ландтагами  (земельными съездами). В землях-городах они носят иные названия - гражданское собрание в Бремене и  Гамбурге, палата депутатов в Берлине. Везде, кроме Баварии,  они имеют однопалатную структуру и избираются на четыре  года или на пять лет. Баварский сенат (верхняя палата) формируется на основе представительства социальных, хозяйственных, культурных и общинных корпораций; сенаторы избираются  на шесть лет, и каждые два года сенат обновляется на 1/3. В  случае состояния обороны истекшие сроки, полномочий народных представительств земель продлеваются до шести месяцев  по окончании указанного состояния (ч. 1 ст. 115-3 Основного закона). В отличие от Бундестага большинство народных представительств земель могут досрочно самораспускаться либо распускаться по решению избирателей, принятому на петиционном референдуме. Функции и полномочия, внутренняя организация и процедура народных представительств земель .в основных своих чертах  сходны с теми, которые присущи Бундестагу. В городах-землях  эти органы выполняют также функции и осуществляют полномочия местного городского самоуправления. Правительство земли именуется нередко кабинетом или государственным правительством, в Берлине, Гамбурге - сенатом. 

Оно состоит из министра-президента (в Берлине, Бремене, Гамбурге - правящего  или первого бургомистра), который  избирается представительным органом  и выполняет также полномочия  главы земли, во многом аналогичные полномочиям федерального президента, и из министров, назначаемых по предложению министра-президента также соответствующим народным представительством. Статус правительства и его главы, их отношения с  представительным органом в основных чертах аналогичны статусу Федерального правительства и Федерального канцлера и  их отношениям с Бундестагом. Встречаются, правда, и специфические особенности. Например, сенат Гамбурга избирает из своего состава первого и второго бургомистров сроком на один год. Нетрудно усмотреть здесь  параллель со швейцарским Федеральным советом. В землях имеются также конституционные суды, которые  носят различные наименования (например, государственная судебная палата- в Баден-Вюртемберге, конституционная судебная палата в Саксонии).. Основной  единицей политико-территориальной организации земель служат общины . Согласно ч. 2 ст. 28 Основного закона,  общинам должно быть гарантировано право регулировать дела  местного сообщества в рамках закона и под собственную ответственность. Общинные союзы в рамках установленной законом сферы своих задач также имеют право самоуправления (напомним, что общинные союзы создаются самими общинами для лучшего осуществления своей компетенции, осуществляют только те полномочия, которыми их наделили участвующие в союзе  общины, и расходуют только переданные общинами средства).  Гарантия самоуправления охватывает также основы собственной  финансовой ответственности. Часть 3 указанной статьи возлагает на Федерацию обязанность обеспечить соответствие конституционного строя земель указанным принципам. Из этих положений можно сделать вывод, что политико-территориальное устройство земель основывается на автономии  общин, включающей их финансовую автономию, и что общины  в пределах своей компетенции могут создавать общинные союзы.  В остальном эта проблематика регулируется конституциями и  законами земель.

Так, согласно ст. 137 Конституции земли  Гессен 1946 г., общины являются исключительными  обладателями всех полномочий местной  публичной администрации, осуществляемой на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую  задачу публичной власти, кроме случаев, когда это в общественных интересах особым предписанием закона отнесено к ведению  другого органа. Аналогичен статус и общинных союзов. Право общин и их союзов на самостоятельное управление своими делами гарантируется государством, которое ограничивает свой  надзор лишь обеспечением соответствия такого управления законам.

На общины и их союзы, а также  на их правления могут  быть возложены и государственные задачи, решаемые в соответствии с указаниями вышестоящих государственных органов.  Государство обязано гарантировать получение общинами и их  союзами денежных средств, необходимых для выполнения их  задач, и предоставить им источники доходов, которыми они могут  распоряжаться под собственную ответственность. Общины представляют собой сельские населенные пункты или  их группы и города. Земли Берлин и Гамбург являются одновременно общинами. Ведают они развитием инфраструктуры,  общественным транспортом, туризмом, жилищным строительством, школьными и дошкольными заведениями, содержанием дорог,  больниц, театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных  учреждений. Они могут устанавливать и взимать определенные  законом налоги и сборы.

На начало 1993 г. в Германии было более 16 тыс. общин. В сельской местности  общины объединены уездами ,  которые  имеют свое самоуправление. Иногда общинные союзы  на практике территориально совпадают с уездами, и самоуправление общинного союза представляет собой в этом случае самоуправление уезда. В то же время крупные города представляют  собой города вне или города-уезды  которые, будучи общинами, имеют также права  уездов. Они могут делиться на городские округа . Берлин, например, делится на 23 самоуправляющихся округа. Иногда на округа делятся крупные сельские общины, население  которых превышает 100 тыс. жителей. Всего в ФРГ 543 уезда,  в том числе 117 городов вне уездов. Общины и уезды принимают свои уставы.. В ряде земель между уездом и центром находится промежуточная административно-территориальная единица - правительственный округ, в рамках которого решаются  местные государственные задачи и осуществляется государственный надзор за местным самоуправлением.

Таких единиц 29.Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки зрения соотношения представительного органа и  администрации. Южногерманская модель, применяемая, в частности, в Баден- Вюртемберге, Баварии, характеризуется слиянием верхушки  представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и. т. п.) избирается непосредственно населением. Так же избирается и глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Эту модель называют конституцией совета. Другая модель применяется в городах таких земель, как Гессен  и Шлезвиг-Гольштейн, а также в городах-землях Берлине, Бремене и Гамбурге. Она характеризуется тем, что избранный населением представительный орган формирует свой коллегиальный исполнительный орган - магистрат или сенат, который  состоит из бургомистра и почетных (т. е. работающих на общественных началах) членов. Такая же модель действует в самоуправляющихся городских округах; например, в округах Берлина  избираются окружные собрания, каждое из которых избирает окружное управление в составе бургомистра и окружных советников (один из них - заместитель бургомистра). Известна эта модель под названием конституции магистрата. Третья модель характерна для земель Рейнланд-Пфальц, Саар,  Шлезвиг-Гольштейн (сельские общины). Она предусматривает,  что избранный населением представительный орган, в свою очередь, избирает бургомистра, который возглавляет и представительную корпорацию, и местную администрацию, соединяя функции главы общины и главы администрации. Такую модель именуют конституцией бургомистра. Наконец, четвертая модель, существующая в землях Северный Рейн - Вестфалия и Нижняя Саксония, сложилась под  влиянием британских оккупационных властей и напоминает англосаксонскую систему <совет - управляющий>. Представительный орган, как и везде, избирается непосредственно населением.  Однако создаваемый этим органом исполнительный комитет не  является местной администрацией, а готовит лишь решения  представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом  представительный орган избирает директора общины (города и  т. д.).

Директор является главой администрации. Это так называемая северогерманская конституция, или конституция директора. В уездах органами самоуправления служат представительный орган - крайстаг (уездный съезд) или крайсрат (уездный  совет) и администрация во главе с ландратом (земским советником), который избирается либо населением, либо представительным органом. Конституции земель, как отмечалось, предписывают общинам и уездам формировать их представительные органы путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов, а в случае конкуренции списков кандидатов - на основе пропорциональной избирательной системы, обеспечивая в необходимых случаях представительство обособленных частей общины. В правительственных округах действуют правительственные президиумы во главе с правительственными президентами, которые осуществляют на местах полномочия земель. Органы местного самоуправления создают в масштабе страны  свои общественные организации - Германский съезд городов,  Германский съезд сельских уездов, Германский союз городов и общин и др. Эти организации обеспечивают сотрудничество органов местного самоуправления и представляют их перед федеральными органами и учреждениями. Заключение Основной закон учредил в ФРГ федеративную форму территориального устройства. 16 государств (земель) вместе составляют единое государство (Федерацию). Федеративное устройство - историческое наследие Германии, которая на протяжении веков была раздроблена на множество крупных и мелких государств, а после их объединения в 1871 г. все время оставалась федерацией, за исключением 12 лет нацистского режима и четырех десятилетий раздельного существования ГДР (в которой федеративный принцип был упразднен) и ФРГ. Основной закон провозглашает незыблемость федеративного устройства Германии. Однако это не означает гарантии существования конкретных земель, равно как нерушимости их территорий.

В рамках Федерации территория земель может изменяться, из существующих земель, может возникнуть новая или  имеющая иной состав земля, несколько  земель могут слиться в одну новую  или одна земля может стать составной частью другой. Все подобные изменения территориально-административного устройства могут осуществляться только через федеральный закон, который должен быть одобрен бундесратом, а также референдумом, проводимым в заинтересованных землях или частях земель. Так, например, в мае 1996 г. был проведен референдум по вопросу о возможности слияния федеральных земель Берлин и Бранденбург. Он дал отрицательный результат. Федеральные земли не являются суверенными государствами. Они не обладают правом на отделение (сецессию). Любое действие, направленное на отделение части федеральной территории, наказуемо по закону. Хотя в принципе вопросы внешней политики относятся к ведению федерации, землям разрешено с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами (примером является заключенный Баварией в 1965 г. конкордат с Ватиканом).Конституционный строй федеральных земель должен отвечать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона. Однако это ограничение ничуть не исключает многообразия форм конституционного устройства земель. В отношениях между Федерацией и землей могут возникать трения. Теоретически земля может воспротивиться выполнению возлагаемых на нее Основным законом или другим федеральным законом обязанностей.