Организация Объединённых Наций

На основе широкого толкования Устава ООН Совет Безопасности в  этот период принял ряд решений, ставших  важными прецедентами для его  дальнейшего функционирования. К  числу таких решений можно  со всей определенностью отнести  создание югославского и руандийского трибуналов, решительные действия во время ирако-кувейтского конфликта (вопрос о правомерности действий Совета Безопасности в этом случае все еще широко дискутируется, однако, сомнений в том, что эта акция  продемонстрировала способность Совета к оперативному реагированию, ни у  кого из комментаторов не вызывает), активное участие в разрешении камбоджийского кризиса, «дело Локерби» и целый  ряд других. В 90-е годы заметно  возросло количество операций по поддержанию  мира (если за период с 1945 по 1987 гг. Организацией Объединенных Наций было учреждено 13 специализированных структур по поддержанию  мира в том или ином регионе, но в течение 1989-1995 гг. СБ санкционировал развертывание более двадцати подобных организаций), учрежден ряд комитетов по санкциям.

Как следствие этих новых  тенденций начало происходить вторжение  Совета Безопасности в те аспекты  деятельности, которые раньше считались  сугубо внутренним делом государства: создание трибуналов ad hoc как вторжение  в сферу уголовной юрисдикции и правосудия государства на его  собственной территории; передача такой  юрисдикции международному сообществу без согласия соответствующего государства; принятие обязательных для государств решений о выдаче их граждан иностранному государству (Ливия, Судан) или об их передаче Международному уголовному трибуналу (Югославия, Руанда); требования об отмене ряда законодательных актов (Хорватия).

Решения Совета Безопасности о проведении крупномасштабных операций по поддержанию мира и оказанию гуманитарной помощи, связанные с урегулированием  ирако-кувейтского конфликта или  операциями в бывшей Югославии, наиболее ярко проиллюстрировали его «новые»  прерогативы Международная безопасность и разоружение. Ежегодник СИПРИ -- 1994. М., 1994. С. 8.

Вместе с тем активность СБ ООН в новых условиях натолкнулась на серьезные препятствия в результате событий, произошедших в 1999 г. Виной  тому - действия Североатлантического альянса в отношении СРЮ. Мировому сообществу стоило большого труда вернуть ситуацию в русло политического диалога.

Важно отметить появление  в деятельности Совета Безопасности тенденции к выдвижению на первый план применения различных средств  превентивной дипломатии по сравнению  с преимущественно разделительной функцией прежних операций, обеспечивавших лишь прекращение огня и установление перемирия Аннан К. Обновление Организации  Объединенных Наций: программа реформы. Доклад Генерального секретаря на 51-й  сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Док. UN. A/51/950. С. 22.. Все большее внимание уделяется добрым услугам, посредничеству, установлению фактических обстоятельств  конфликтов и споров, организации  и проведению переговоров и консультаций, содействию диалогу между сторонами  в конфликте. В качестве полезного  прецедента таких усилий можно, например, отметить Силы превентивного развертывания в Македонии.

В области поддержания  мира произошли существенные подвижки в плане достижения четкого взаимопонимания  заинтересованных государств-членов в  отношении того персонала и имущества, которые они будут поддерживать на согласованном уровне готовности для проведения операций по поддержанию  мира Роль Организации Объединенных Наций в поддержании международного мира и безопасности.

Вместе с тем, в последние  годы ситуация в мире резко усложнилась, и на передний план порой выступают  не международные, а внутригосударственные  конфликты и кризисы, которые  нередко своими масштабами и глубиной способны оказать значительное дестабилизирующее  влияние на обстановку во всем регионе  и вылиться в полноценный межгосударственный конфликт. В этой связи вполне закономерно  возникает вопрос об адекватности существующих средств мирного разрешения споров такой ситуации, в которой превалируют  «конфликты нового поколения».

Известные традиционные средства урегулирования споров ориентированы  прежде всего на предотвращение или  разрешение преимущественно межгосударственных конфликтов, хотя в ряде случаев  могут проецироваться и на иные ситуации. За исключением операций Совета Безопасности, являющихся в соответствии с Уставом  ООН (ст. 41-42) той «последней каплей», когда исчерпаны все остальные  средства, обычные конфликтные ситуации, как правило, требуют достижения согласия всех сторон в споре для  задействования сил и средств  ООН, поэтому их эффективное использование  в межгосударственных конфликтах нередко  бывает затруднено. Ситуация усугубляется, когда конфликт возникает и локализуется в рамках одного государства и  формально считается его внутренним делом. В новых условиях речь, видимо, должна идти как об адаптации традиционных методов и средств к новым  реалиям, так и о выработке  иных подходов к урегулированию споров и предотвращению конфликтов в таких обстоятельствах, когда внутренние трения приобретают размеры, способные представить собой реальную угрозу международному миру и безопасности или, более того, привести к их нарушению.

Ответ на этот вопрос снова  дает практика Совета Безопасности последних  лет. В его деятельности появляется принципиально новый элемент - принуждение  к миру (peace-enforcement). Соответственно возникает  тенденция придания операциям ООН  комплексного «многопрофильного» характера, существенно отличающегося от прежних  операций по поддержанию мира. Естественно, при этом обостряется необходимость  в достижении ясного и четкого  определения мандата сил ООН  в каждом конкретном случае Аннан  К. «Мы - Люди»: Роль Организации Объединенных Наций в 21 веке. Док. ООН N.Y, 2000. С. 48..

Хотя cт. 34 Устава ООН предусмотрено, что «Совет Безопасности может расследовать любой спор или любую ситуацию, которые могут привести к международным  трениям или вызвать спор», до настоящего времени СБ недостаточно использовал эти возможности. В  большинстве случаев он не делал  ничего до тех пор, пока конфликт не достигал стадии открытой войны. Вместе с тем темпы принятия решений  о миротворческих операциях в  «горячих точках», которые удовлетворяли  нас вчера, сегодня уже неприемлемы. Правила, которыми мы пользовались при  определении параметров таких операций, сейчас во многом устарели.

Особого внимания, ввиду  усложнившегося характера миротворческих операций последнего поколения, заслуживает  проблема создания такого забытого института, как Военно-штабной комитет, непосредственно  предусмотренный ст. 45-47 Устава ООН. Военно-штабной комитет мог бы сыграть немаловажную роль в координации  всех миротворческих усилий ООН, которые  в данный момент представляются нам  в большей степени разрозненными, и способствовать мобилизации миротворческого  потенциала будучи центральным и  руководящим звеном всех операций.

4. Юридические границы  деятельности Совета Безопасности

Повышение значения СБ ООН  и появление новых прогрессивных  аспектов его деятельности закономерно  порождает у многих исследователей вопрос о том, существуют ли юридические  пределы, рамки для решений Совета? Отвечая на этот вопрос, сторонники распространенной «классической» точки  зрения утверждают, что поскольку  Уставом ООН никаких прямых нормотворческих  функций Совету Безопасности не предоставлено, он может принимать решения только политического характера. ООН, а  в ее лице и СБ, уполномочена выполнять  позитивные исполнительные функции  по поддержанию международного мира и безопасности. Это вытекает из положений Устава ООН. Обязанность  Совета Безопасности «расследовать  любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным  трениям или вызвать спор…» (ст. 34) дает ему возможность «рекомендовать надлежащую процедуру или методы урегулирования» (ст. 36), а также определять «существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делать рекомендации или решать, какие меры следует предпринять... для поддержания или восстановления международного мира и безопасности».

Таким образом, Совет Безопасности - политический, а не судебный орган. Усилия, нацеленные на поддержание  мира и безопасности на международной  арене, значат нечто большее, чем простое соблюдение права.

Между тем, существует и другая точка зрения относительно того, что  решения СБ являются, с одной стороны, исполнительными распоряжениями, т.е. актами правоприменительного свойства, а с другой - нормообразующими актами. В качестве примеров такой законодательной  деятельности Совета можно указать  на утверждение уставов международных  трибуналов ad hoc, а также на созданный  Советом Безопасности прецедент  квалификации грубых и массовых нарушений  прав человека, тяжких нарушений международного гуманитарного права в качестве угрозы международному миру и безопасности. Такие функции СБ, как известно, Уставом ООН не определены и являются в определенной степени новеллой по сравнению с положениями Гл. VII.

Есть, однако, один аспект, позволяющий  отнести решения Совета Безопасности к категории нормообразующих  актов. Этот аспект кроется в самом  Уставе ООН и изложен в ст. 25, которая предписывает государствам обязательное исполнение решений СБ, принятых по вопросам поддержания международного мира и безопасности. Невыполнение таких решений автоматически  влечет за собой нарушение Устава ООН. Едва ли можно считать решения, несущие за собой международно-правовые последствия, сугубо политическими  Бутрос-Гали Б. Доклад о работе Организации  за период с сорок седьмой до сорок  восьмой сессии Генеральной Ассамблеи. Нью-Йорк, 1993. C.96.

Несмотря на все возможности  самого широкого толкования Устава ООН, компетенция Совета Безопасности определяется достаточно четко. Представляется, что  не будет слишком смело сказать, что все новеллы в деятельности СБ так или иначе отвечают духу и букве Устава, несмотря нa тот  факт, что de jure в нем не отражены.

Совет Безопасности, как  известно, является органом международной  организации, созданной посредством  заключения международного договора, который в свою очередь выступает  в роли конституционной основы этой организации. Таким образом, как  бы широки ни были полномочия СБ в соответствии с Уставом ООН, они тем не менее  подпадают под ряд конституционных  ограничений, действующих для всей Организации.

Из этого следует, что  любые полномочия СБ не могут выходить за рамки компетенции самой Организации, и, более того, они связаны и  другими специфическими ограничениями, включая такие, которые вытекают из внутреннего разделения функций  и полномочий между различными органами и структурами в составе ООН. При исполнении своих обязанностей СБ должен действовать в соответствии с целями и принципами ООН. Для  этой цели ему и предоставлены  изложенные в Гл. VI, VII, VIII и XII специфические  полномочия, выйти за пределы которых  означало бы для Совета совершить действие ultra vires.

Одной из задач, стоящих в  настоящее время перед международным  сообществом, является разработка нормативного акта об основных принципах операций ООН по поддержанию мира. Не секрет, что до сих пор эти операции осуществляются Советом Безопасности на основании симбиоза положений  Гл. VI и Гл. VII Устава. В Уставе ООН  нет норм, непосредственно регулирующих военные операции и посвященных  деятельности, не относящейся напрямую ни к средствам мирного урегулирования споров, ни к принудительным действиям  в случае угрозы или нарушения  международного мира и безопасности. Точка зрения, что операции по поддержанию  мира и есть те самые меры, которые  Совет Безопасности уполномочен  предпринять в соответствии со ст. 42 Устава ООН, разделяется представителями  далеко не всех государств, но даже и  те, которые считают операции по поддержанию мира явлением, вполне вписывающимся в современный  текст Устава, поддерживают мнение о целесообразности разработки свода  принципов Операции по поддержанию мира (ОПМ).

На сессии 1998 г. Российская Федерация представила рабочий  документ «Основные элементы правовых основ операций по поддержанию мира в контексте Гл. VI Устава Организации  Объединенных Наций» в котором изложила свое видение правовой регламентации  современных миротворческих операций Выступление Постоянного представителя  Российской Федерации при ООН  С.В.Лаврова на сессии Спецкомитета по Уставу ООН и усилению роли Организации. Нью-Йорк, 12 апреля 1999 г. . Целью этого предложения является совершенствование операций ООН по поддержанию мира путем выработки правовой основы этих операций. Среди элементов правовой основы ОПМ в документе, в частности, отмечены:

- четкое определение мандата  операций по поддержанию мира, в том числе оказание гуманитарной помощи;

- установление пределов  в отношении права миротворцев  на самооборону при одновременном усилении их защиты;

- анализ механизма распределения  ответственности между ООН и  предоставившими персонал государствами  за ущерб, нанесенный в ходе  операций по поддержанию мира;

- четкое определение базовых  принципов операций, включая принципы  нейтральности, беспристрастности  и невмешательства во внутренние  дела государств, являющихся сторонами в конфликте.

С учетом того, что вопросами  ОПМ в целом занимается Специальный  комитет по операциям по поддержанию  мира, целесообразным является дальнейшее комплексное рассмотрение принципов  и критериев деятельности миротворческих миссий в рамках совместных заседаний  Спецкомитета по Уставу и Спецкомитета по ОПМ или рабочей группы, которую  можно было бы создать с участием экспертов из двух Спецкомитетов.