Гарантии реализации конституционного права на социальное обеспечение и судебная защита 23

Не могут быть приняты во внимание и доводы о том, что отсутствие в Законе РФ "О государственных  пенсиях в Российской Федерации" положения, которым предусматривалось бы назначение пенсии гражданам России, проживающим за границей, означает, что такого права они не имеют. Ограничение прав и свобод человека и гражданина, как следует из предписаний ст. 55 (ч. 3) Конституции, может осуществляться только федеральным законом и допустимо лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В силу этого требование о проживании на российской территории, если с ним связывается назначение пенсии и, соответственно, ограничение права на пенсионное обеспечение граждан Российской Федерации, выехавших на постоянное жительство за границу, должно прямо и недвусмысленно формулироваться законодателем непосредственно в законе. Предписания же ранее действовавшего законодательства СССР в данном случае применяться не могут.

При выявлении конституционно-правового  смысла ст. 4 Закона РФ "О государственных  пенсиях в Российской Федерации" следует учитывать и правовые позиции Конституционного Суда, в частности выраженные в постановлении от 15 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 2, 5 и 6 Закона РФ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации".

Как указал Конституционный Суд, права  гражданина в области пенсионного  обеспечения производны от его трудовой или иной общественно полезной деятельности. Пенсии по старости, за выслугу лет  и другие пенсии, назначаемые в связи с трудовой или иной деятельностью, которую законодатель признает общественно полезной, заработаны, заслужены предшествующим трудом, военной службой, выполнением других значимых для общества обязанностей. Этим предопределяются содержание и характер обязанностей государства по отношению к тем гражданам, которые приобрели право на получение таких пенсий.

В силу правовой природы пенсий, имеющих  характер трудовых, право на их получение  не может связываться с таким  условием, как постоянное проживание в Российской Федерации: государство обязано гарантировать это право независимо от того, где проживает гражданин, которому назначена пенсия, - в России или за ее пределами. Иное означало бы отказ Российского государства от выполнения вытекающей из ст. 39 (ч. 1, 2) Конституции обязанности обеспечивать предоставление трудовых пенсий, установленных законом, гражданам, имеющим право на их получение. Лишение гражданина Российской Федерации в период его постоянного проживания за пределами России полагающейся ему трудовой пенсии является таким ограничением конституционного права на социальное обеспечение, которое не может быть оправдано ни одной из указанных в ст. 55 (ч. 3) Конституции целей, допускающих ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, и несовместимо с ними. ¹¹

Установление различий в праве  граждан Российской Федерации на получение трудовых пенсий, обусловленных  исключительно таким обстоятельством, как место постоянного жительства - на территории России или за ее пределами, не может быть признано оправданным и обоснованным и с точки зрения требований ст. 19 (ч. 2) Конституции, закрепляющей принцип равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств.

Обязанностью государства, как  это следует из ст. 2 Конституции, является соблюдение и защита в равной мере всех прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим устанавливаемый законодательством порядок реализации гражданами права на получение трудовых пенсий не должен препятствовать им в осуществлении иных гарантированных Конституцией прав и свобод, в частности права каждого на выбор места пребывания и жительства, права свободно выезжать за пределы России (ст. 27, ч. 1 и 2). Реализация гражданином этих конституционных прав, относящихся к общепризнанным, не может служить основанием для ограничения его конституционного права на пенсионное обеспечение.

Данная правовая позиция сохраняет  свою силу и применима при решении  вопроса о праве граждан Российской Федерации, проживающих за границей, на назначение им пенсии по нормам Закона "О государственных пенсиях  в Российской Федерации".

В обоснование правомерности предъявления требования о проживании в России как условии назначения пенсии по нормам Закона "О государственных  пенсиях в Российской Федерации" Министерство труда и социального  развития РФ ссылается также на то, что при выезде российского гражданина на постоянное жительство за границу снятие с регистрационного учета по месту жительства в России не является обязательным. Такой вывод, по мнению министерства, следует из решения Верховного Суда РФ от 16 июля 1998 г., признавшего незаконным требование о необходимости снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства при получении заграничного паспорта, содержащееся в п. 4.4 Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из России и въезда в Россию. Следовательно, гражданам, у которых при выезде на постоянное жительство в другое государство регистрация по месту жительства в Российской Федерации сохранилась, при обращении в органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, пенсия назначается.

Такая правоприменительная практика свидетельствует о том, что назначение пенсии связывается уже не с фактическим  проживанием гражданина в Российской Федерации, а лишь с регистрацией по месту жительства в России, которая (регистрация), таким образом, и предопределяет возможность реализации гражданином права на пенсионное обеспечение. Именно в связи с отсутствием документа, подтверждающего регистрацию по месту жительства в Российской Федерации, правоприменительные органы, включая суды, отказывали заявителям в назначении им пенсии по старости.

2.3 Реализация права на социальное обеспечение независимо от наличия регистрации по месту жительства

Между тем, согласно правовой позиции  Конституционного Суда, неоднократно выраженной в его решениях и сохраняющей свою силу, конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания; регистрация по месту жительства или отсутствие таковой не может служить основанием или условием реализации прав и свобод граждан (постановления от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 3 ст. 8 ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, определение от 5 октября 2000 г. по жалобе гражданина А.М. Кушнарева на нарушение его конституционных прав положениями ч. 1 ст. 401 КЗоТ и п. 1 ст. 12 Закона "О занятости населения в Российской Федерации" и др.). ¹²

Исходя из изложенного и руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 43 и ч. 1 ст. 79 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд определил, что в силу ст. 6 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" ст. 4 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации" должна применяться всеми правоприменителями в соответствии с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем определении. Данная статья не может служить основанием для отказа в назначении пенсии гражданам Российской Федерации, выехавшим на постоянное жительство за пределы России; иное истолкование противоречило бы конституционно-правовому смыслу статьи и правовым позициям Конституционного Суда.

В этой связи правоприменительные  решения по делам граждан В.Я. Мартенса и Л.С. Столпнер, основанные на ст. 4 Закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" в истолковании, расходящемся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем определении, были пересмотрены в установленном порядке.

2.4Нарушение конституционных прав при задержке выплаты пенсий

Важное значение для упрочения статуса трудовых пенсий имело постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ст. 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР", принятое 16 октября 1995 г. в связи с жалобами группы граждан. В основе правовой позиции Суда нашли отражение следующие принципиальные положения: прямая зависимость права гражданина на пенсию от его трудовой или иной общественно полезной деятельности, ее объема и характера; предопределенность, в силу такой зависимости, деления пенсий в законе на трудовые и социальные; существование различий в правовой природе и сущности указанных видов пенсий и, как следствие, разный характер обязанностей государства по отношению к тем, кто приобрел право на их получение; признание юридически значимым обстоятельством участие граждан, включая находящихся в местах лишения свободы, через уплату обязательных страховых взносов из своего заработка в Пенсионный фонд РФ, в формировании средств на выплату трудовых пенсий.

Руководствуясь указанными положениями, Конституционный Суд признал, что лишение осужденного пенсионера трудовой пенсии путем приостановления ее выплаты является недопустимым ограничением конституционного права на социальное обеспечение, поскольку такое ограничение не согласуется с целями, перечисленными в ч. 3 ст. 55 Конституции.

Кроме того, Суд констатировал, что  приостановление выплаты трудовой пенсии лишает осужденного пенсионера возможности получить ту ее часть, которая  превышает расходы по его содержанию в исправительно-трудовом учреждении, и приобретает характер дополнительного наказания.

Поскольку в рассматриваемом законе отсутствует норма о выплате  иждивенцам осужденного причитающейся  им части пенсии, они теряют этот пенсионный источник средств существования. Такая ситуация противоречит ч. 1 комментируемой статьи, не допускающей возможности оставления нетрудоспособных членов общества без помощи, в том числе и в случае лишения кормильца свободы. Тем самым нарушается и гарантированный государством принцип равенства прав и свобод человека и гражданина (ч. 1, 2 ст. 19 Конституции), так как фактически устанавливается разный объем прав для иждивенцев осужденных пенсионеров и иждивенцев всех иных категорий.¹³

Приведенные аргументы явились  основанием для признания Конституционным Судом положения ст. 124 Закона 1990 г. в той части, в какой оно устанавливает приостановление выплаты трудовых пенсий за время лишения пенсионера свободы по приговору суда, не соответствующим Конституции РФ и утрачивающим силу с момента провозглашения постановления Суда.

Практическая значимость постановления  Конституционного Суда состоит и  в том, что оно позволило защитить право на пенсию почти 42 тыс. осужденных пенсионеров и их иждивенцев. Кроме  того, оно создало предпосылки  для ратификации Россией двух конвенций Международной организации труда: N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" 1952 г. и N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" 1967 г.

2.5 Недопустимость ограничения конституционных прав при временной нетрудоспособности

На снятие недопустимых с точки  зрения Конституции ограничений  права на социальное страхование  по болезни направлено постановление  Конституционного Суда от 16 декабря 1997 г. о проверке конституционности  положения абз. 6 п. 1 ст. 28 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. от 20 апреля 1996 г.).

Данное постановление Конституционного Суда принималось по запросу Хабаровской  краевой Думы. Согласно этой норме, гражданам, потерявшим работу и заработок в течение 12 месяцев, предшествовавших официальному признанию их безработными, государством гарантируется выплата пособия по временной нетрудоспособности в размере причитающегося пособия по безработице (стипендии), но не свыше 30 календарных дней в течение 12-месячного периода безработицы или всего периода обучения по направлению органов службы занятости. За пределами этого срока пособие по временной нетрудоспособности безработным гражданам не выплачивалось.

При выявлении конституционного смысла оспариваемой нормы Суд исходил из следующих правовых позиций. Социальное обеспечение как особый социальный институт современного государства является показателем социальной уверенности, социальной гарантией достойного развития каждого члена общества и сохранения источника средств к существованию при наступлении социальных рисков.

Конституция гарантирует каждому  социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей  и в иных случаях, установленных  законом (ч. 1 комментируемой статьи).

Перечень случаев (социальных рисков), с которыми названная конституционная  норма связывает право каждого  человека на социальное обеспечение, не носит исчерпывающего характера. Вместе с тем, относя установление таких  случаев к сфере регулирования законом, она подтверждает конституционное значение существования социального обеспечения в каждом из названных в ней и предусмотренных законом случаев. Такие случаи обычно характеризуются невозможностью иметь заработок (трудовой доход) или его утратой либо недостаточностью для жизнеобеспечения человека и нетрудоспособных членов его семьи.

2.6 Перспективы развития социальной защиты населения

Стратегия реформирования социального  сектора, предложенная нынешним российским правительством,  включает предложения по развитию отдельных отраслей комплекса социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, занятость, социальная защита, спорт и др.). Общие ориентиры здесь: обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных услуг, к которым относятся, прежде всего, медицинское обслуживание и среднее образование; обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств; создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления.

В основу реформы социальной защиты положены следующие принципы:

1) Перераспределение социальных  расходов в пользу бедных домохозяйств. Чтобы высвободить необходимые бюджетные ресурсы, предусматривается сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу. Необходимо пересмотреть федеральное социальное законодательство. Социальная помощь должна предоставляться преимущественно в адресной форме и только тем домохозяйствам, фактическое потребление которых ниже прожиточного минимума.

Для этого органы управления на региональном и местном уровне должны будут  шире использовать процедуры обязательной проверки нуждаемости получателей социальной помощи. Предусматривается также установление ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье.