Административная ответственность за нарушения санитарно-эпидемиологического законодательства в сфере образования

Административная ответственность  за нарушения санитарно-эпидемиологического  законодательства в сфере образования  

Фёклин Сергей Иванович, 
директор Центра нормативного правового обеспечения образования Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования 

В соответствии с Федеральным  законом от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»: 
• на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, соблюдение которых обязательно для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц; 
• в дошкольных и других образовательных учреждениях независимо от организационно-правовых форм должны осуществляться меры по профилактике заболеваний, сохранению и укреплению здоровья обучающихся и воспитанников, в том числе меры по организации их питания, и выполняться требования санитарного законодательства; 
• программы, методики и режимы воспитания и обучения, технические, аудио-визуальные и иные средства обучения и воспитания, учебная мебель, а также учебники и иная издательская продукция допускаются к использованию при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии их санитарным правилам;  
• за нарушение санитарного законодательства устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (далее — СанПиН) условий и организации обучения и воспитания детей постоянно совершенствуются. Например, постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.07.2010 № 91 (в редакции от 20.12.2010) были утверждены СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях», а постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29.12.2010 № 189 — СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях».

Постановлением Главного санитарного врача России от 22.07.2010 № 91 СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях» введены в действие с 1 октября 2010 года (с этого момента утратили силу ранее действовавшие санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.1.1249-03).

Постановлением Главного санитарного врача России от 29.12.2010 № 189 введены в дей- 
ствие СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях с 1 сентября 2011 года (с этого момента утратили силу ранее действующие санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.2.1178-02).

Сотрудники Федеральной  службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека проводят и будут осуществлять плановые и внеплановые проверки ОУ по вопросам соблюдения требований нового санитарного  законодательства. В ходе проверок в большинстве случаев выявляются нарушения Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и новых  СанПиН. По результатам составляются протоколы об административном правонарушении и выносятся постановления о  привлечении руководителей школ к административной ответственности  в виде штрафа. Возникают вопросы  о правомерности привлечения  руководителей к ответственности  за нарушение новых СанПиН, если помещения и территория ОУ строились  и ремонтировались в соответствии с условиями старых СанПиН.

 
Далее — Роспотребнадзор

В подобной ситуации ОУ во время  проверок находятся в худшем положении  по сравнению с ранее действующими СанПиН (помещения и территория не соответствуют новым требованиям). С другой стороны, новые СанПиН улучшают положение обучающихся (воспитанников) и педагогических работников.

В соответствии со ст. 54 Конституции РФ и ст. 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП) закон, устанавливающий или отягчающий ответственность либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.

С точки зрения Конституции  РФ и административного законодательства ОУ, построенные и введённые в  эксплуатацию до вступления в силу новых СанПиН, не могут привлекаться к административной ответственности. В новых СанПиН 2.4.2.2821-10 и 2.4.1.2660-10 предусмотрено, что санитарные правила  распространяются на проектируемые, действующие, строящиеся и реконструируемые объекты  образовательных учреждений независимо от их вида, организационно-правовых форм и форм собственности.

В отношении рассматриваемой  ситуации можно распространить по аналогии правовую позицию арбитражного суда.

Положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях  могут применяться только в отношении  административных правонарушений, допущенных лицами после 30 июня 2002 г. (вступления в силу Административного кодекса). Ответственность же за правонарушения, совершённые до этой даты, наступает по правилам ранее действовавшего законодательства. Решение о привлечении к административной ответственности (постановление о назначении административного наказания) за правонарушение, допущенное до 1 июля 2002 г., не может быть вынесено судом (иным уполномоченным органом) после вступления в силу Кодекса, если ответственность за соответствующее правонарушение им не установлена. Взыскание ранее наложенных штрафов за такое правонарушение не может быть произведено после 30 июня 2002 г.

 
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

ОУ, построенные и введённые  в эксплуатацию по старым СанПиН, не должны привлекаться к административной ответственности за их нарушение  в случае отсутствия бюджетного финансирования и плана мероприятий по приведению помещений в соответствие с новыми СанПиН.

При этом после введения в  действие новых СанПиН администрация  организации должна составить и  согласовать с Роспотребнадзором  план мероприятий по приведению помещений  в соответствие с требованиями новых  СанПиН.

Финансовое обеспечение  расходов на содержание зданий государственных (муниципальных) образовательных учреждений всех типов (автономные, бюджетные, казенные) является обязательством местных бюджетов.

 
П. 6.1 ст. 29 Закона РФ «Об образовании»; п. 13 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

При этом финансовое обеспечение  образовательной деятельности государственных (муниципальных) казённых учреждений и  финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями осуществляются на основе установленных нормативов финансового  обеспечения образовательной деятельности (п. 2 ст. 41 Закона РФ «Об образовании»).

Генеральная прокуратура  России в представлении от 28.04.2006 № 21-22-06 «Об устранении нарушений законодательства, гарантирующего право на получение основного общего образования» указала на то, что многочисленные нарушения в сфере образования, в том числе СанПиН, свидетельствуют о ненадлежащем выполнении должностными лицами органов образования, в том числе Министерства образования и науки РФ, функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, воспитания, социальной поддержки и защиты учащихся общеобразовательных учреждений.

Приводим несколько примеров. 
В нарушение Закона РФ «Об образовании» главы городов и районов Челябинской области не приняли надлежащие меры по обеспечению безопасных условий учебного процесса. Кроме того, денежные средства на проведение капитальных и текущих ремонтов в необходимых объёмах своевременно не выделялись. В ходе проверки установлено, что руководство образовательных учреждений в Красноармейском районе и ЗАТО город Трёхгорный вследствие ненадлежащего отношения к своим обязанностям несвоевременно провело аукционы, связанные с вопросами ремонта зданий школ. В итоге капитальный ремонт проводился во время учебного процесса, что подвергало опасности жизнь и здоровье детей и педагогов. Аналогичная ситуация сложилась в ряде других школ городов и районов области.

 
http://genproc.gov.ru/news. Новости 15 января 2009 года.

В ходе проверки выявлены нарушения  требований санитарных правил и норм. В ряде учреждений не соблюдаются  нормы калорийности питания, нарушаются требования закона при сдаче помещений  дошкольных образовательных учреждений в аренду. Одной из причин выявленных нарушений является недостаточное  финансирование детских образовательных  учреждений, в том числе на нужды  текущих и капитальных ремонтов. В результате этого в 46 детских  садах области отсутствует водопровод, в 37 — центральное отопление, в 83 — канализация.

 
http://genproc.gov.ru/news. Новости 4 августа 2008 года.

ЦК профсоюза работников народного образования и науки  РФ обращает внимание на то, что, поскольку  образование относится к бюджетной  сфере, где значение собственника (учредителя) ОУ в обеспечении соблюдения требований законодательства созданным и финансируемым  им учреждением играет во многом определяющую роль, эти особенности не могут  не учитываться и при установлении административной ответственности.

 
Письмо Центрального комитета профсоюза  работников народного образования  и науки РФ от 10.12.2009 г. № 294 «Об административной ответственности за нарушение законодательства РФ в области образования»

В определённой и значительной мере нарушения в сфере образования  обусловлены невыполнением или  необеспечением собственником (учредителем) необходимых для соблюдения требований законодательства в области образования  условий, к числу которых прежде всего следует отнести недостаточное  финансирование мероприятий для  обеспечения обязательных требований к ведению образовательной деятельности.

Эта проблема напрямую связана  как с определением вины должностного лица и ОУ за то или иное правонарушение, так и с возможностью и необходимостью в этих случаях привлечения к  административной ответственности  должностных лиц государственных  органов исполнительной власти и  органов местного самоуправления и  самих государственных органов  исполнительной власти и органов  местного самоуправления, выступающих  собственниками (учредителями) образовательных  учреждений, за нарушения в области  образования, возникающие по их вине.

ОУ как юридическое  лицо считается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что были нарушены обязательные для соблюдения правила и нормы, если у организации  была реальная возможность для их исполнения (ч. 2 ст. 2.1 КоАП).

Финансирование МОУ в  части приведения помещений и  территорий в соответствие с новыми требованиями СанПиН является обязательством муниципальных органов власти, а  ГОУ — субъектов РФ или РФ.

Руководителя ОУ можно  привлечь к административной ответственности  за нарушение санитарно-эпидемиологических требований, если установлено, что:  
• исполнение предусмотренных нормативно-правовыми актами правил и норм возлагается на руководителя ОУ в соответствии с законодательством;  
• имелись или были созданы объективные условия для соблюдения правил и норм руководителем образовательного учреждения; 
• руководителем образовательного учреждения не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению правил и норм.

Неисполнение требований новых СанПиН при отсутствии или  недостаточности бюджетных средств  руководителем государственного (муниципального) образовательного учреждения обусловлено  объективными причинами, независящими от его воли и желания.

Предписания, представления  и иные меры правового реагирования со стороны контрольно-надзорных  органов в случае отсутствия финансовых средств на обеспечение реализации новых СанПиН могут быть адресованы в адрес учредителя образовательного учреждения.

Принятие и введение новых  СанПиН: 
• обуславливает разработку плана мероприятий со стороны администрации ОУ по приведению помещений, сооружений, зданий и территорий в соответствие с требованиями и нормами; 
• учредитель согласовывает или утверждает данный план мероприятий, обеспечивает выделение необходимых бюджетных средств; 
• сотрудники Роспотребнадзора или прокуратуры в случае выявления нарушений СанПиН выносят предписание, представление в адрес учредителя (при отсутствии бюджетных средств у образовательного учреждения) или привлекают руководителя ОУ к административной ответственности (в случае непринятия надлежащих мер по приведению помещений в соответствие с требованиями СанПиН при наличии выделенных бюджетных средств).

Данная последовательность действий представляется как идеальная  схема.