Другое постановление - "О
правовом обеспечении экономической реформы"
- предусматривало, что законы СССР и РСФСР
"в период проведения радикальной экономической
реформы применяются в части, не противоречащей
актам, принятым в соответствии с настоящим
Постановлением". Эти акты (указы президента)
предполагалось издавать в целях оперативного
регулирования экономической реформы.
Принятие этого постановления знаменовало
вступление России в весьма специфический
период политико-правового развития, когда
президентские указы стали выполнять
роль замещающего или конкурирующего
законодательства. О направлениях развития
формирующегося "указного права"
можно судить по сфере интересов Государственно-правового
управления (ГПУ) Администрации Президента,
созданного и возглавлявшегося в 1991г.
С.М. Шахраем. В структуру управления входили
отделы: государственного, административного
и международного права; правового обеспечения
вопросов безопасности, обороны и правоохранительных
органов; правовых проблем федерализма,
местного самоуправления и взаимодействия
с федеральными представительными органами;
судебной реформы и судопроизводства;
гражданского права и хозяйственного
законодательства; систематизации законодательства
и правовой информатизации.
На V съезде было принято еще
одно решение, усиливавшее влияние высшей
исполнительной власти. Президент получил
право приостанавливать действие актов
главы исполнительной власти (республик
в составе РСФСР), а также иные решения
органов власти, если они противоречат
Конституции и законам РСФСР. Съезд также
своим постановлением отменил назначенные
ранее Верховным Советом РСФСР на 8 декабря
1991 г. выборы глав администраций, сохранив
"августовский" порядок - назначение
на эти должности указами президента.
V съезд народных депутатов сыграл важную
роль в рождении нового политического
режима.
Выстраивание "президентской
вертикали" было одной из стратегических
задач российских лидеров и началось до
августовского кризиса. Еще 14 августа
1991 г. указом президента были назначены
первые 14 его представителей на местах.
До конца года представители президента
имелись в более чем 50 регионах России.
Все они были народными депутатами либо
РСФСР (в основном члены фракций, входящих
в "Демократическую Россию"), либо
СССР (практически все члены Межрегиональной
депутатской группы). Как отмечали в печати,
президентские назначенцы играли на местах
роль "демократических комиссаров".
Стремлением к концентрации
власти можно объяснить и появление Указа
Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об
образовании Министерства безопасности
и внутренних дел РСФСР", которое предполагалось
создать через слияние существовавших
раздельно структур органов госбезопасности
и внутренних дел. Указ сразу же вызвал
огромную тревогу в обществе, всколыхнув
воспоминания об аналогичном "объединенном
ведомстве" начала 1950-х гг. Поэтому одновременно
две депутатские группы и несколько комитетов
ВС РСФСР обратились в Конституционный
суд с ходатайством о проверке конституционности
указа. Это было первое дело, которым занимался
недавно созданный Конституционный суд.
Оперативно рассмотрев вопрос, он своим
решением уже 14 января 1992 г. отменил президентский
указ, признав его неконституционным,
и слияние ведомств, к удовлетворению
многих, не состоялось.
Январь-октябрь 1991 г. В начале
1993 г. острота конфликта между съездом
советов народных депутатов, с одной стороны,
и президентом, с другой, определялась
не только неудовлетворительными итогами
развития страны в 1992 г., но и противоречиями
конституционного строя России, которые
стали особенно очевидны, Государственно-политический
строй определялся Конституцией 1978 г.,
однако вследствие внесения поправок
в 1990-1992 гг. он претерпел большие изменения
(всего к лету 1993 г. в Конституцию было
внесено 320 поправок). В 1990 г. в РСФСР (вслед
за СССР) был введен новый государственный
институт - съезд народных депутатов. С
одной стороны, он стал вершиной системы
советской власти: согласно Конституции,
съезд был "правомочен принять к своему
рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный
к ведению Российской Федерации", с
другой - именно съезд поправкой статьи
1 внес в Конституцию норму, провозглашавшую
принцип разделения властей. В соответствии
с этим был учрежден действующий на постоянной
основе парламент, принято решение о создании
Конституционного суда, введена должность
Президента, который являлся "высшим
должностным лицом, главой исполнительной
власти" России. Все это коренным образом
видоизменяло традиционную систему Советов,
построенных на соединении нормотворчества,
контроля и исполнительно-распорядительных
функций.
По ходу самостоятельной
деятельности между этими четырьмя институтами
(съездом, парламентом, Конституционным
судом и президентом) неизбежно возникал
вопрос о разделении полномочий. И если
функции последних трех в системе разделения
властей были понятны, то съезд постепенно
превращался бы в рудиментарный элемент
переходного времени. Передавая свои полномочия
соответствующим ветвям власти, он явно
требовал реорганизации как выполнивший
свои учредительные функции. Все это обсуждалось
уже с конца 1991 г.
Первоначально противоречие
между всевластием съезда и исполнительной
властью в лице Президента было разрешено
через компромисс, заключенный на V съезде
народных депутатов РСФСР, который добровольно
на время (один год) передал часть своих
огромных конституционных полномочий
Президенту. Это решение уже тогда содержало
большой конфликтный потенциал, так как
в своих политических и экономических
воззрениях президент проявлял готовность
опираться лишь на радикально-либеральные
силы. Начало экономических преобразований
вызвало раскол сложившейся в 1990-1991 гг.
протестной коалиции, и к концу 1992 г. президент
мог опираться лишь на последовательных
сторонников либеральных реформ и тех,
кто получил от них выгоду, а таких было
меньшинство. В этих условиях съезд, выражавший
интересы более широких слоев населения,
объективно становился препятствием на
пути избранной модели преобразований,
что и обусловило резкие атаки на него
со стороны исполнительной власти, которые
с конца 1992 г. шли по нарастающей.
В конце 1992 - первой половине
1993 г. в центре дискуссии между высшей
законодательной властью и президентом
был вопрос о порядке формирования правительства
и, следовательно, решающем влиянии на
характер и методы проводимого экономического
курса. Претензии на решающую роль парламента
в определении состава министров обосновывались
неудачами первого этапа реформ, что связывалось
с некомпетентностью исполнительной власти
и ее неспособностью учесть весь спектр
существующих в обществе интересов. Сторонники
же президента рассматривали события
в более широком историческом контексте.
В отличие от подходов 1988 - середины 1991
г., когда переход от социализма ("тоталитаризма")
к демократии виделся как относительно
безболезненный и ограниченный во времени
акт, в конце 1991-го - 1993 г. ситуацию анализировали
совершенно иначе. Утвердилось представление
о том, что между тоталитаризмом и демократией
неизбежен достаточно продолжительный
во времени переходный период - "диктатуры
демократии" ("демократуры"), - в
рамках которого будут утверждаться новые
ценности и нормы. С учетом того, что смысл
и направленность происходящих изменений
понимали далеко не все, что существововало
сопротивление (сознательное или стихийное)
проводимым необычным мерам, представлялось,
что "диктатура демократии" должна
осуществляться в форме авторитарного
правления. Этот "просвещенный авторитаризм"
связывался с концентрацией властных
ресурсов в руках президента, который
своей последовательной борьбой против
"тоталитарных" структур в 1987-1991 гг.
доказал преданность демократическим
идеалам и продемонстрировал готовность
их решительно отстаивать.
В 1993 г. стороны использовали
различную аргументацию для обоснования
своего права определять содержание и
методы реформ. Сторонники высшей законодательной
власти, Конституционный суд делали акцент
на следовании "букве закона", настаивая
на соблюдении действовавших законов
и Конституции. Сторонники же президента
подчеркивали ее "социалистическое
происхождение" и обращали внимание
на содержавшиеся в ней лакуны и противоречия.
В полемике с оппонентами они использовали
политико-правовые аргументы, ставя во
главу угла "дух закона", трактуя
"право как справедливость". В этой
связи сторонники президента прямо ставили
под сомнение "конституционность Конституции".
Большую легитимность политики президента
связывали с его прямым избранием 12 июня
1991 г., а также с победой "августовской
демократической революции" в России.
Юристы из президентского окружения особое
значение придавали факту всенародного
избрания Ельцина, поскольку, по их мнению,
выбирали не просто главу исполнительной
власти, но политика с определенной политической
и экономической программой, которая и
была освящена результатами общенародного
голосования. По этой логике съезд и Конституция
обладали более низким уровнем легитимности,
так как появились ранее, в условиях "ушедшего
социалистического порядка". На этом
основании вполне легитимными считались
формально антиконституционные меры по
ограничению деятельности съезда, которые
якобы соответствовали "духу" общенародного
волеизъявления. Отсюда также вытекал
соблазн трактовать правовые нормы с точки
зрения политической целесообразности.
Несовершенство действовавшей
Конституции в начале 1993 г. осознавали
обе противостоящие стороны, но выход
из кризиса видели по-разному. Большинство
народных депутатов исходило из того,
что острой необходимости принятия новой
Конституции нет, что следует продолжить
постепенное внесение поправок в действующий
Основной закон, которые делают его реально
демократическим. По их мнению, съезд народных
депутатов и Верховный Совет объективно
играют стабилизирующую роль, поэтому
новую Конституцию следует разрабатывать
под их эгидой и принять на одном из съездов.
Депутатам решительно противостояла
президентская сторона. Она активно развивала
тезис о том, что "Советы и демократия
несовместимы", что нужно упразднить
эти "последние бастионы тоталитаризма,
партократии" и создать принципиально
новую политическую систему. Поэтому принятие
новой Конституции - неотложная и важнейшая
задача современной России, без решения
которой невозможно вести работу по ее
глубокому реформированию. Было очевидно,
что президентские идеи не встретят поддержки
в депутатском корпусе и подготовленная
на их основе Конституция не будет одобрена
на съезде. Поэтому президентская сторона
придавала исключительное значение проведению
референдума либо по основным положениям
новой Конституции, либо о доверии ветвям
власти. Трактовку результатов в обоих
случаях можно было использовать для конституционного
закрепления своих идей или обоснования
возможных "нестандартных действий".
Обе противостоящие стороны были готовы
к решительным политическим баталиям,
свидетелем которых стала страна весной-осенью
1993 г.
Собравшийся 10 марта 1993 г.
VIII съезд народных депутатов отказался
от ряда компромиссных соглашений предыдущего
съезда, в числе которых было и согласие
на проведение референдума. В ответ на
это президент 20 марта выступил с телевизионным
обращением к гражданам России, где сообщил,
что подписал Указ № 379 "Об особом порядке
управления страной до преодоления кризиса
власти". В соответствии с Указом на
25 апреля назначалось голосование о доверии
президенту и вице-президенту, а также
по проекту новой Конституции и проекту
закона о выборах в федеральный парламент.
В случае поддержки президента и внесенных
им проектов документов новые Конституция
и закон вступают в силу, а съезд и Верховный
Совет автоматически лишаются своих полномочий.
Созванный на экстренное
заседание Конституционный суд 22 марта
пришел к заключению, что предпринятые
президентом действия не соответствуют
Основному закону. Вердикт суда послужил
основанием для созыва 26 марта IX внеочередного
съезда народных депутатов РФ, который
оценил случившееся как попытку государственного
переворота и принял решение о проведении
процедуры импичмента. Ельцин заранее
отказался подчиниться возможному отрицательному
решению съезда. Однако отстранить президента
от власти не удалось: вместо необходимых
689 голосов оппозиция собрала 617, против
отрешения выступили 268 парламентариев.
Депутаты и президент пришли к очередному
компромиссу: на 25 апреля назначался референдум,
результаты которого открывали возможность
досрочных выборов как президента, так
и Верховного Совета.
На референдум было вынесено
четыре вопроса:
1. Доверяете ли вы
Президенту РФ Б.Н. Ельцину? 2. Одобряете
ли вы социально-экономическую
политику, осуществляемую президентом
и правительством с 1992 г.? 3. Считаете
ли вы необходимым проведение
досрочных выборов президента? 4.
Считаете ли вы необходимым
проведение досрочных выборов
народных депутатов РФ? Положительный
ответ на первый вопрос дали
40 млн человек (отрицательный - 27), на второй
- 36 млн (против - 31), на третий - 34 млн (против
- 32) и на четвертый - 47 млн (против - 21). Чаша
весов склонилась в пользу президента
в значительной мере благодаря доминированию
его команды на информационном поле.
Результаты голосования для
Ельцина выглядели предпочтительнее,
хотя и абсолютной победой их назвать
было трудно. Они свидетельствовали прежде
всего о глубоком расколе общества. Президенту
и его сторонникам не удалось набрать
большинства почти в половине республик
и регионов России. Голосование о доверии
депутатам выглядело еще менее утешительным.
Кроме того, из 107 млн россиян, имевших
право голоса, избирательными бюллетенями
воспользовались лишь 69 млн (около 65%).
Это означало, что доверие президенту
выразили лишь 37% избирателей, имеющих
право голоса. Тем не менее сторонники
президента говорили о своей победе, а
некоторые из них считали, что президент
может использовать и силовые структуры
при разрешении острых конфликтных ситуаций.
Итоги референдума позволяли президенту
активизировать конституционный процесс
по своему сценарию. Для этого указом Ельцина
от 12 мая 1993 г. создавалось Конституционное
совещание, которое 5 июня начало свою
работу. Совещание должно было окончательно
доработать подготовленный сторонниками
сильной президентской власти проект.
Тщательно продуманный состав его участников
(всего 762 человека) был призван продемонстрировать
представленность всех уровней российской
власти (федеральной, региональной, местного
самоуправления), всех ее ветвей (законодательной,
исполнительной и судебной), а также партий,
движений, профсоюзов, предпринимателей
и товаропроизводителей, представителей
конфессий, Академии наук. Участники совещания,
однако, не видели возможности для конструктивного
взаимодействия с Конституционной комиссией
съезда народных депутатов, разработавшей
проект с более сбалансированным разделением
власти между ее ветвями. 12 июля 1993 г. в
руках президента находился доработанный
совещанием документ.
На совещании выявилось, что
на конфликт между исполнительной и представительной
властью накладывается и конфликт между
Центром и провинцией, а также между "суверенными"
республиками, с одной стороны, и российскими
краями и областями - с другой. Республики
упорно пытались сохранить завоеванный
ими суверенный статус и придать Федерации
не конституционный, а договорной характер.
Края же и области активизировали попытки
поднять свой статус до уровня республик.
Существовавшие подспудно противоречия
на совещании вышли наружу. Показательно,
что именно в дни его работы - 1 июля 1993
г. - областной совет Екатеринбурга принял
решение образовать Уральскую республику.
Характерно и объяснение этого шага губернатором
Э.М. Росселем: "Все области и республики
в равной степени экономически самостоятельны.
Но где равенство, если область платит
от прибыли налог 50%, а субъекты Федерации
- 12-20%? Жители республик более защищены
в социальном плане, чем жители областей".
Центральной власти было трудно в равной
мере учесть столь различающиеся интересы,
она была вынуждена балансировать, поскольку
обе ее ветви нуждались в политической
поддержке со стороны регионов.