Реформы системы государственного управления в России в первой половине XVIII века

 

 

 

19 декабря 1708 года Петр I подписал указ «Об учреждении губерний и о росписании к ним городов». Согласно указу, было учреждено восемь губерний. Подписывая исторический указ, Петр I обратился к древнелатинскому слову «губернатор», что означало «правитель». Правители-губернаторы соединяли в одном лице военную, административную и судебную власти, сконцентрировав в своих руках огромные полномочия. Петровское деление на губернии скрепляло державу в единое целое, и вместе с тем, передавая полномочия от центра губернаторам, помогало учитывать своеобразие регионов России. 

Петру нужны были регионы, которые могли работать на возрождение  России, на превращение ее в мировую  державу. Назначаемые люди, те, кто  становился во главе регионов, все  были лично известны Петру 1, и губернская реформа была нужна для укрепления государства, для исполнения указов, а указы сыпались один за другим. А значение этой реформы в том, что, во-первых, одна из долговременных реформ, губернии существовали в России до 1920-х годов. Петру удалось найти такой достаточно оптимальный вариант административного деления, где губернии были не национальные. Назывались они по городам, туда назначались люди, организовывалась канцелярия, и выполнялись все царские распоряжения. Поэтом губернская реформа – это построение основной части вертикали власти.

 

 

 

 

Проблема по формированию резерва управленческих кадров актуальна  и сегодня. Недавно Дмитрий Медведев на одном из совещаний посетовал  на то, что в стране существует огромная проблема с подбором кандидатов на должности губернаторов. Президент  признался: «Мы каждый раз ломаем голову по поводу того, как найти подходящие кадры для замещения высших должностей в субъектах федерации». Он предложил создать национальный резерв управленцев, а наиболее перспективные кадры включать в так называемую президентскую квоту, причём пообещал, что станет сам лично оценивать этих людей. Какими качествами должен обладать кандидат в губернаторы? По результатам соцопросов, большинство наших соотечественников считает глав регионов скорее хозяйственниками, нежели политиками. 

Петровские губернаторы, в отличие от современных, имели более широкую сферу деятельности. Им приходилось заниматься внешнеполитическими вопросами, поскольку почти все губернии являлись пограничными. Они должны были встречать и провожать послов, вести переговоры, они должны были заниматься военным обеспечением: это сбор людей, строительство крепостей, их оборона. Занимались они и привычными современным губернаторам обязанностями: выполнением распоряжений по налогам, по таможенным сборам, социальными вопросами, устройство увечных -бывших военных, развитие школ и школьного образования. 
Петровские губернаторы, в отличие от современных, имели более широкую сферу деятельности. Им приходилось заниматься внешнеполитическими вопросами, поскольку почти все губернии являлись пограничными. Они должны были встречать и провожать послов, вести переговоры, они должны были заниматься военным обеспечением: это сбор людей, строительство крепостей, их оборона. Занимались они и привычными современным губернаторам обязанностями: выполнением распоряжений по налогам, по таможенным сборам, социальными вопросами, устройство увечных -бывших военных, развитие школ и школьного образования. 

 

бластная реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. 
Именно с помощью усиления бюрократического элемента в правлении Петр намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Прежняя система "приказ-уезд" была удвоена: "приказ (или канцелярия) - губерния - провинция - уезд".

Губернатору подчинялись четыре его  непосредственных подчиненных:

обер-комендант - отвечал за военные дела,

обер-комиссар - за денежные сборы обер-правиантмейстер - за хлебные сборы, ландрихтер - за судебные дела. 
Во главе провинции обычно стоял воевода, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху.

Губернаторам перешла часть  функций приказов (особенно территориальных), их количество было сокращено.

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА. II ПРАКТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ФУНКЦИЙ СЕНАТА НА ОСНОВАНИИ УКАЗОВ ПЕТРА I О СЛУЖБЕ ФИСКАЛОВ

2.1 РОЛЬ СЕНАТА В СОЗДАНИИ  НОРМАТИВНО - ПРАВОВОЙ БЫЗЫ О СЛУЖБЕ ФИСКАЛОВ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII ВЕКА.

Формирование рационально  управляемых государственных учреждений, законодательное регламентирование их деятельности были осознанной целью Петра I. Речь идёт о создании новых органов управления, должностей, должностных инструкций, о создании Именных указов, и т.д. Всё отвечало петровскому идеалу рационального и справедливого государства. При этом противники петровских реформ называли царя антихристом, явившимся на Землю для уничтожения христианского мира³⁴.

В этом государстве бюрократизация и милитаризация власти была теми несущими конструкциями, которые поддерживали проповедуемы правительством принципами «общего налога», понимаемого, главным образом, как государственного, как слияния государства и общества, так как при отсутствии действенных рычагов социального контроля всякие перемены в обществе осуществлялись путём административного нажима и бюрократического вмешательства.

В первой половине 18 века страна была бедная, малолюдная, без промыслов, тяглые люди  бегали и употребляли все средства, чтоб уклониться от платежа денег в казну,  но Петр хорошо знал, что одною из главных причин скудости казны была закоренелая болезнь русского общества, воспитанного на кормлении. Тщетно преобразователь выставил понятие о государстве, о бескорыстном служении ему, тщетно толковал о пользе всенародной. Петр не был такой человек, который мог спокойно передать времени известное улучшение, известную работу; чувствовать всю нужду в деньгах и знать, что вместо употребления на общее дело они расходятся по частным карманам, было для него невыносимо, и как везде, так и здесь он принял самые сильные меры, начал кровавую борьбу с казнокрадцами. Указами, угрозами, вызовом доносителей дело не ограничилось,  важнейшая задача Сената, наиболее выяснившаяся у Петра при его учреждении, состояла в высшем распоряжении и надзоре за всем управлением. Ближняя канцелярия примкнула к сенатской для бюджетного счетоводства. Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом от 2 марта 1711 года, Пётр учредил фискалов.(п.9). За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии,  а модель такой должности была заимствована в Швеции.

Через 3 дня, 5 марта, новым  указом повелевалось учредить должность обер-фискала³⁵, «человека умнаго и добраго». Он должен был иметь тайный надсмотр над всеми делами, ему надлежало следить за тем, не учинялся ли где-либо неправый суд, не совершалось ли незаконного «в сборе казны и прочего», «кто неправду учинит», на того обер-фискал должен был донести в Сенат, и если он действительно уличит виновного, то половина штрафа идёт в пользу казны, половина в пользу фискала. (п.3).  Кратко упоминалось в указе 1711 г. о том, что в распоряжении обер-фискала должно находиться несколько провинциал-фискалов, которые должны были осуществлять соответствующий контроль на местах по более конкретным вопросам. Высокое положение отнюдь не гарантировало от тайного надзора и вызова в Сенат,  ему подлежали все, «какой высокой степени ни есть». Высокопоставленные лица могли привлекаться только обер-фискалом, это было единственным различием в степени власти обер-фискала и фискала.

В августе 1711 г. Зотов назначен был государственным фискалом, то есть «надсмотрителем, дабы никто от службы не ухоранивался и прочего худа не чинил»36. Но злоупотреблений чинилось очень  много, и простор для них был большой. Провинциальные фискалы не зависели от местных властей и подчинены были своему начальству, обер-фискалу. Обязанные доносить, они не преследовались за доносы неверные. В указе прямо сказано: «буде же не уличить (виновного, перед Сенатом), то отнюдь фискалу в вину не ставить ниже досадовать, под жестоким наказанием и разорением всего имения».37 Известна выходка Митрополита Стефана Яворского против этого учреждения. 17 марта 1712 г. он в проповеди сделал очень ясные намеки на него: «закон Господень непорочен, а законы человеческие бывают порочны; а какой-то закон, например, поставити надзирателя над судами и дати ему волю кого хочет обличити, да обличит, кого хочет обесчестити, да обесчестит…»и т. д. Его слова не остались без влияния. 17-го марта 1714 г. вышло новое распоряжение, в котором сфера действий фискалов была определена гораздо точнее38.  Указ Петра I «О фискалах  и о их должности и действии» от 17 марта 1714 г. - подробно излагает права и обязанности данной категории чиновников. Этот Указ стал  нормативной основой построения и деятельности фискальской службы России. Он рассматривал вопрос о системе фискалитета более подробно и конкретно. Должность обер-фискала учреждалась при Сенате. Установлен был штат чиновников данного ведомства. Фискальство было по закону вспомогательным орудием Сената; но сенаторы обращались с фискалами презрительно и грубо, потому что они доносили царю и на Сенат; князь Я. Долгорукий в Сенате обзывал их антихристами и плутами.  Важно отметить, что на должность  фискала изначально предполагалось назначать чиновников вне зависимости  от их происхождения и знатности ("какого чину ни есть" по формулировке указа 1711 г. и "из каких чинов достойно" в указе 1714 г.). Тем самым предполагалось, что новые чиновники, независимые от администрации центральных и местных учреждений и подотчетные только Сенату, будут осуществлять функции контроля вне влияния окружающей бюрократической среды.  Указ 1714 г. прямо устанавливает  наличие двух фискалов из купеческой среды, в их обязанность входит контроль за деятельностью купцов («которыя б могли купеческое состояние тайно ведать»). Таким образом, задуманная система контроля распространялась как на государственные учреждения, так и на систему торгово-рыночных отношений. Также  предписывалось в каждой губернии «быть по 4 человека в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно».  Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» контроль за ними. Если же при проверке «кто явится в самом деле неприлежен и нерадетелен», т. е не выполнял свои обязанности, его снимали с должности, а на его место предписывалось выбирать других «людей добрых и правдивых». На освободившуюся должность фискала назначал сам провинциал – фискал: «закрепя те выборы своими руками». При этом молодых на должность фискала не назначали, « а имянно, от сорока лет и выше»(п. 9) По Указу предписывалось иметь взыскание и доносить о всех делах обер-фискалу, а о самых важных и самому Царю. Провинциал-фискалы должны были уведомить о всех делах губернаторов, а прочим городовым фискалам - комендантам и обер-комендантам. Если же обер-коменданты и коменданты «по доносам фискалским правого розыску чинить не будут», то об этом городовые фискалы должны доложить провинциал – фискалу, а провинциал – фискал, в свою очередь – губернатору. Если сам губернатор или вице-губернатор «розыск чинить и будет неправой же или сам впадет в какое погрешение», провинциал-фискал дожжен донести обер-фискалу, который,  в свою очередь,  должен доложить об этом в Сенате. При этом донос городового фискала, не мог пройти минуя провинциал-фискала к губернатору, или быть направлен фискалом прямо в Сенат минуя обер-фискала.(п. 8).  Такая система позволяла вести негласный надзор за всеми государственными учреждениями. Теперь фискалы должны были проведывать о всех делах не только тайно, но и явно(п. 8).Функции фискалов были определены так. “Действие же их сие есть—взыскание всех безгласных дел, то есть: всякие преступления указов(п. 1); всякие взятки и кража казны и прочее, что ко вреду государственному интересу быть может, каково б оное имени ни было(п. 2);   «також и прочие дела народные, за которых нет челобитчиков, например, ежели какого приезжего убьют или наследник последний своей фамилии во младенчестве умрет без завету духовной предков его и прочие тому подобные безгласные дела, иже не имеют челобитчика о себе»(п. 3), т. е. должны были возбуждать дела если не было истца, что по сути относится к прокурорским фнкциям. Этим указом значительно ограничивалась безнаказанность фискальских донесений. Фискалы должны были лишь проведывать и доносить информацию, и обличать в суде того на кого был донос ( п. 4). Неподтвердившийся донос фискалов, вызванный недостаточной осведомленностью, наказывается небольшим штрафом с тем, чтобы впредь "лучше осмотряся доносил"(п.5). Если же донос фискала был  ложным «ради страсти или злобы», то фискала наказывали так, как наказали бы преступника (п. 6). Если фискал утаивал информацию о том «за кем какое хищение и кражу казны и протчего»  из дружбы или за взятку, то он должен был понести наказание, в соответствии с тяжестью своего преступления: «учинить над ним то ж, чего винный достоин будет» (п. 7) Сумма штрафа, идущая в пользу фискала, уменьшается до четверти. Из денег которые брались фискальными службами половина шла в казну, а другая половина делилась между фискалом и провинциал-фискалом, который в свою очередь делил их со всеми городовыми фискалами  губернии, «из которой двадцатую часть отделя, присылать обор фискалу с товарыщи» (п. 8) По Указу «О должности фискалов»  могли рассматриваться указам лишь с 1700 года , «а далее не починать», т. е. к Указам написанным самим Петром.  При этом фискалы имели доступ ко всем указам «ради лутчего усмотрения»(п. 10). Настойчивость, с которой  власти ведут борьбу с должностными преступлениями, стремятся создать особую службу наблюдателей, предотвращающих коррупцию и нарушения законов, сама по себе характерна39. Это было связано с тем, что зло стало достаточно распространенным. Введение фискалитета - лишь одна из мер по борьбе с ним40. Наряду с этим в законодательстве петровского времени предусматривается нормирование деятельности учреждений, введение коллегиальности в их работу, личный контроль царя за многими сторонами управления. Неограниченная власть абсолютного  монарха имела, однако, лишь ограниченные средства в борьбе с злоупотреблениями. Среди них главным был контроль за деятельностью учреждений и жестокие наказания за злоупотребления служебным положением. Большое внимание уделяется властями созданию фискалитета и прокуратуры как контрольных учреждений. При Петре фискалитет и прокуратура (учрежденная в 1722 г.) сосуществовали и дополняли один надзор другим, что было предпосылкой для создания в дальнейшем прокуратуры, совмещающей в себе и надзирательные, и карательные функции. Решив сформировать специальную  систему организованного контроля, Петр вынужден был, однако, постоянно создавать новые и новые, параллельные и следующие друг за другом системы проверок. Так, учредив в 1711 г. институт фискалов при Сенате, монарх вынужден был последовательно создавать должности обер-фискалов при сенате, коллегиях, в провинциях и городах.  С учреждением коллегий появились коллежские фискалы, по одному при каждой коллегии «Каждому коллегию  надлежит  своего  фискала  иметь,  который должен смотреть,  чтоб все порядочно по  данным  регламентам и указам  управляемо  было правдою и доброю ревностию» (Глава XLV. О фискале от коллегии)41. Недостаточная действенность и надежность фискалитета привела затем к формированию особого института прокуратуры как контрольного учреждения.

2.2. ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ СЕНАТА ПО НОРМАТИВНО ПРАВОВЫМ - АКТАМ О СЛУЖБЕ ФИСКАЛОВ

Важнейшая задача Сената, наиболее выяснившаяся у Петра при его  учреждении, состояла в высшем распоряжении и надзоре за всем управлением. Ближняя канцелярия примкнула к сенатской для бюджетного счетоводства. Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля.  Хотя Сенат был руководящим и контролирующим органом, но и за его деятельностью был установлен контроль⁴².

Перед отбытием в Прутский поход 2 марта 1711г., царь  оставил Сенату «указ, что по отбытии нашем делать».

По указу на Сенат возлагаются  судебные функции: «Суд иметь нелицемерный, и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения, то же и ябедникам да последует» (п.1).

Сенат мог распоряжаться  государственным бюджетом: «Смотреть во всем государстве расходов, и ненужныя, а особливо напрасныя отставить» (п. 2).

Исполнял Сенат также  и функции налоговых органов, т. е. сбором налогом в частности: «Денег как возможно сбирать». При этом обговаривалось, что в первую очередь, собранные деньги, должны были пойти на военные нужды страны: «понеже деньги суть артериею войны».(п. 3). Также для собирания денег на военные нужды, в эпоху Петра I использовались векселя. Они использовался в качестве средства перевода денег из одной местности в другую на содержание армии, по Указу Сенату предписывалось «Вексели исправить и держать в одном месте». (п. 5).

Также Сенат исполнял функции  нынешнего военкомата, т. е. отбором  мужского населения страны в армию, в частности, по Указу Сенат должен был заниматься отбором офицеров в запас из дворян и грамотных бояр, а тех кто будет скрываться от призыва в армию предписывалось «сыскать». (п. 4).

По указу Сенат получил  и предписание по откупным делам (к откупным товарам относились соль, алкоголь, дёготь, щетины и т. д.): «Товары, которые на откупах или по канцеляриям и губерниям, осмотреть и посвидетельствовать»(п. 6), «О соли стараться отдать на откуп и попещися прибыли у оной», т. е. Сенат должен был выполнять и функции казначейства (заботиться о прибыли) (п. 7).

Петр способствовал и расширению внешней торговли с Западом и Востоком, т. к.  рассматривал её как один из важнейших источников государственных доходов, ибо таможенные пошлины составляли немалую часть бюджета России. В связи с этим Сенату предписывалось увеличить торговлю с Персией (п. 9), «Торг китайской, сделав компанию добрую, отдать» (п. 8), а также наладить отношения с армянами, «как возможно приласкать и облегчить, в чем пристойно», для дальнейших торговых связей, «дабы тем подать охоту для большего их приезда» (п. 9).

В последнем из параграфов указа, данного 2 марта 1711 г. Сенату, говорится: «учинить фискалов во всяких делах, а как быть им пришлется известие» (п. 9).

Рассмотрев Указ Сенату Петра  I  о том «Что по отбытии нашем делать», можно сказать что изначально функции Сената были очень разнообразны, в его компетенцию входили даже самые незначительные дела текущего управления. Но в указе не показан исчерпывающий перечень предметов ведомства,  на что в первую очередь, по мнению царя, следует обратить внимание. Я думаю, что такая инструкция Сенату, на тот момент была просто необходима, т. к. орган управления это был новый, при этом наделённый слишком многими полномочиями. Издав такой Указ Пётр я думаю избавил Сенат от некоторых ошибочных действий, в самом начале своего функционирования. По сути это была чёткая инструкция к действию.

Через несколько дней после  учреждения Сената, и издания «инструкции» Сенату, о том что делать в отсутствие царя, Петром I был издан Указ «Порядке заседаний Правительствующему сенату».

В соответствии с документом, каждому сенатору предписывалось иметь  место в соответствии со списком, «иметь места по списку, кто после кого написан», данном в «определительном указе»⁴³(п. 1). В данном указе определён состав Сената (п. 1).

Также в соответствии с  указом упразднялся Розрядный приказ, ведавший подбором и назначением на должности служилых лиц. Вместо него учреждался розрядный стол как внутреннее структурное подразделение Сената.(п. 3).

Кроме того в указе определялось, что связь Сената с губерниями осуществлялась через губернских комиссаров. Впоследствии к обязанностям этих комиссаров было отнесено наблюдение за исполнением и других распоряжений центральной власти. (п. 4).

В данный Указ не устанавливает  всех полномочий и функций нового государственного учреждения, поэтому  за ним следуют и другие Указы  Петра I.

По Указу «О порядке  заседаний Правительствующему сенату», также предписывалось иметь равные голоса, т. е все сенаторы были равны. Издаваемые Указы подписывались всеми указанными в «определительном списке» сенаторами, при этом, если кто либо из них принятый к изданию указ не подпишет «и засвидетельствует неправду», то документ считается недействительным: «тому быть приговору, то и прочие недействительны суть». Смотрящий при этом, должен этот протест зафиксировать на бумаге и засвидетельствовать своей подписью. (п. 2).

Этим же Указом Пётр вводил должность обер – фискала, которого должен был выбрать Сенат. (п. 3). Здесь же, даётся описание полномочий обер – фискала.