Реформы системы государственного управления в России в первой половине XVIII века

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной  темы обусловлена ростом внимания к истории государственного управления и связана с увеличением интереса к современному управлению страны. В связи с тем, что государственное управление постоянно развивается, возникают новые сложные проблемы экономического, этического и психологического характера. Хорошо известно, что всякий раз, когда современность ставит перед обществом какие-либо новые проблемы, историческая наука также обращается к ним в поисках генезиса, развития, возможных решений. Так и в данном случае проблемы современного государственного управления стимулируют повышенный интерес исследователей к истории развития государственного управления в первой половине XVIII века, потому что именно в этот период происходят существенные изменения в структуре, функциях государственного управления.

Задачи работы:

- выявить предпосылки  реформирования в системе государственного  управления первой половины XVIII века;

- дать оценку реформ  системы государственного управления  в России, в первой половине  XVIII века;

- охарактеризовать органы  управления первой половины XVIII века в России;

- изучить функции главного  органа управления страны –  Сената, выявить его роль в управлении страны;

- рассмотреть нормативно  – правовую базу первой половины  XVIII века, в частности указы Петра I направленные на создание службы фискалов, характеризующие функции и деятельность данной службы;

- изучить функции и  полномочия Сената по рассмотренным  в работе нормативно – правовым  актам – указам Петра I.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ АБСОЛЮТИЗМА

1.1 ПРЕДПОСЫЛКИ И ОЦЕНКА ПРЕОБРАЗОВАНИЙ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XVIII ВЕКА

Правление Петра I – самый сложный с точки зрения оценки его содержания и последствий период в истории России. С именем Петра I связано начало новой эпохи в истории России. Петр, по праву получивший от потомков торжественное прозвание Великий, живейшим образом откликался на все новое, что происходило в мире¹

Преобразования Петра  I коснулись всех областей государственного управления. Они были подготовлены всем ходом развития страны в предшествующем столетии. Изменения в структуре государственного аппарата наметились ещё в XVII веке.

С началом XVIII века был связан целый ряд крупномасштабных реформ в сфере государственного управления и службы.  Реформы проводились в течение всего правления Петра I. Нередко случалось так, что новые соображения и предписания упраздняли недавно созданное и не выдержавшее проверки временем. Не было и специального плана проведения реформ.

При Петре на подданных  обрушилось огромное количество законов, устанавливающих не только нормы  отношений между подданными и  государством, но и права и обязанности представителей отдельных сословий. Здесь в первую очередь должен быть назван Генеральный регламент 1720 г²., определявший права и обязанности всей иерархии чинов и служителей, начиная от сторожа и кончая президентом коллегии.

Помимо Генерального регламента, каждое учреждение руководствовалось своим регламентом, наставлением, инструкцией, определявшими права и обязанности по управлению либо определенной отраслью хозяйства, либо определенной категорией населения. Поток указов этим не ограничивал свою задачу. Многие из них обращались непосредственно к подданным, навязывая им нормы поведения в хозяйственной, духовной и семейной жизни.³

Характерная особенность  петровских указов состояла в разделении их на три части: в первой законодатель убеждал подданных в разумности вводимой нормы и выгодах ее для них; вторая часть состояла из изложения содержания самой нормы; третья перечисляла меры наказания, которым подвергались нарушители закона: битье кнутом, розгами, шпицрутенами, денежные штрафы различных размеров, конфискация всего или части имущества, заключение в тюрьму, ссылка в Сибирь, каторжные работы и т. д.

Указы, даже самые разумные и актуальные, останутся пустым звуком, продуктом бумаготворчества, если государство  не располагает четко отлаженным механизмом для их реализации, претворения в жизнь. Именно поэтому Петр уделял такое же пристальное внимание административным реформам, как и законодательству, и десятилетиями занимался совершенствованием аппарата управления. В XVIII веке в России началось становление многих новых политических и институтов⁴.

Управленческий аппарат  существовал и в предшествующее время, но чиновники руководствовались  не писаными законами, а обычаем, опытом, передаваемым поколениями приказных  дельцов. Создание нового полноценного государственного аппарата, было бы невозможно, если бы реформы не коснулись низшего звена управления - местного аппарата.

До Петра начертана  была довольно цельная преобразовательная программа, во многом совпадавшая с реформой Петра, в ином даже шедшая дальше ее. Очевидно, что административные реформы Петра I развивались без строгой системы. Свои преобразования он осуществлял не по строго определённому, заранее составленному плану, а отдельными мерами, путём частных нововведений в центральном и местном управлении. В области административных реформ Петр действовал, так, как будто до него в России не существовало никакого правительственного аппарата. Петр стремился организовать самоуправление на шведский лад и с полнейшим презрением к своему родному, не воспользовался общинным бытом, представлявшим все данные к самоуправлению.⁵

Подтверждением этому  может служить тот факт, что  первоначально внимание Петра I было занято преимущественно переустройством областных учреждений, а только затем он приступил к организации центрального управления. Из этого обстоятельства некоторые авторы делают вывод, что Пётр I намеревался всю тяжесть управления перенести из центра государства в созданные им губернии, но, потерпев неудачу вследствие отсутствия на местах достаточного числа способных людей, обратился к устройству центральных органов администрации, которым подчинил местные учреждения и передал все области государственного управления.

Административная реформа  охватывала все ступени (звенья) управления российским государством:

- высшее, общегосударственное  звено (учреждение Сената в  1711 г., коллегий в 1717 – 1721 гг.);

- среднее или губернское звено (губернская реформа 1708 – 1710 гг.);

- низшее, местное звено  (городская реформа 1719 – 1721 гг.).

Целями административных преобразований системы было стремление властей:

- Усовершенствовать управление  государством и обществом и  таким образом упрочить положение  самодержавной власти и основного  правящего сословия;

- перестроить систему  управления страны в соответствии  с идеологией абсолютной монархии, для которой характерно максимальное сосредоточение власти, с тем, чтобы правящие силы имели возможность проводить политику, которая отвечала бы интересам укрепления военной мощи России и незыблемости самодержавия.  Для абсолютной монархии характерно наличие сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех сословно-представительных органов и учреждений. Все признаки были присущи и российскому абсолютизму.

Реформы  Петра предусматривали ломку системы традиционных государственных учреждений, прежде всего устранение Боярской думы, которая была против реформ в России и приказов.

Поначалу у Петра I не хватало рычагов влияния и поэтому он реформировал прежде всего среднее звено управления, а затем приступил к перестройке высших эшелонов.   Реформа высшего звена управления началась с учреждения Сената⁶. Учреждение этого высшего совещательного органа стало важным шагом на пути утверждения абсолютизма в России⁷.

Первая реформа среднего звена управления была проведена в 1708 – 1710 гг. - Губернская реформа: для централизации управления и облегчения сбора налогов в стране учреждались 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. Петербургскую), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангельскую, и Сибирскую. Позднее их число увеличилось до 12. Во главе губернии стояли губернаторы, наделённые огромными полномочиями: административно-полицейскими, военными, финансовыми и судебными.

Деление России на губернии диктовалось, с одной стороны, экономическими причинами, с другой - военно-политическими (не случайно многие губернаторы были военными), учитывался и природно-географический фактор. Так, 5 губерний - Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская - считались приморскими.

Губернии состояли из губернского  города (административного центра) и приписанных к нему городов. Каждый город имел свой уезд, т. е. создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров.

Губернии являлись обширными  территориальными единицами, ни равными ни по величине территории, ни по количеству населения⁸. Громоздкость, а как следствие неудобство в управлении губернией привели к созданию промежуточной территориальной единицы. В 1712 – 1715 годах в губерниях появились провинции во главе с обер-комендантами. Таким образом, сложилась четырёх уровневая система государственного управления: центральный – губернский – провинциальный – уездный.

Проведение первой Губернской реформы в целом отвечало наиболее актуальным потребностям самодержавной  власти, но в то же время значительно увеличило штат чиновников. И хотя для контроля над чиновниками и борьбы со взяточничеством была организована специальная «фискальная служба», чиновники злоупотребляли свои положением: облагали население управляемых территорий налогами и поборами в свою пользу.

Территория Российской империи  была разделена на восемь огромных губерний, состоящих из более мелких структурных единиц — городов и прилегающих к ним земель, разрядов и приказов. Но то, что было удобным для Швеции, в России приживалось плохо. В ходе реформы Пётр опрометчиво избавился и от всего хорошего, что было при прежней организации власти, — по сути, он разрушил, пусть не совсем эффективные, связи между центром и регионами⁹.

Областная реформа проводилась  параллельно с реформой  центральных и высших ведомств и основывалась на тех же принципах. Так при проведении второй областной реформы в 1719 – 1720-х гг. был использован шведский административный опыт. Пётр I ввел в России новое административно - территориальное деление. Указом царя губернии поделили на 50 провинций, а последние – на дистрикты (районы).

Следующим шагом Петра  I было проведение городской реформы. В 1720 г. Пётр реорганизовал на западный манер городское управление. Для этого был создан Главный магистрат¹⁰. На местах из числа имущего (регулярного населения) выбирались городские магистраты, заменившие в 1723 - 1724 гг. бурмистрские избы. Затем в 1721 г. Пётр провёл гильдейскую реформу, поделив горожан (регулярных граждан) на две гильдии с правом гильдейских купцов участвовать в выборах в городские магистраты, бедные или «подлые» горожане, работавшие по найму, не имели избирательного права и не участвовали в выборах в городские магистраты.

В ходе петровских реформ Петра была преобразована на новых основаниях система центрального и местного управления, реорганизована армия, измёнён принцип комплектования аппарата новых учреждений, перестроены отношений государства с Церковью, подверглись резной реорганизации сословные отношения, впервые в истории России создавались органы государственного контроля и надзора. Однако традиции патриархального управления оказались сильнее. "Личное начало" по-прежнему господствовало и на центральном уровне (император), и на региональном (губернатор), и на местном (воевода, городничий)¹¹

Безусловно, Пётр внёс много нового, как в систему государственных учреждений, так и в общественные отношения, культуру, быт русского человека. Новым было его стремление разграничить государственные ведомства, построить государственный аппарат на принципах рациональности и западноевропейского камерализма, создать систему двойственного контроля за государственной бюрократией. Новой представлялась Петру и коллегиальная система центрального управления, пришедшая на смену Московской приказной. Но при внимательном рассмотрении всех этих нововведений нельзя не заметить, что их истоки в большинстве случаев корнями уходят в прошлую эпоху, и что новой здесь была только форма, а не сущность явления. 

После - петровский период (вторая четвертьXVIII в.) получил название «эпоха дворцовых переворотов», жизнь российского государства за это время не отмечена сколь выдающимися событиями. В эти годы, в отсутствие достойного приемника, престол становился объектом борьбы различных придворных группировок, что не могло не отразиться в высших сферах власти и развитии страны. Однако реформаторский процесс в этот период продолжался и в целом характеризовался преемственностью политики Петра I (за исключением 30-х гг.)

Особенностью преобразований второй четверти XVIII века, являлось то, что их содержание было связано прежде всего с приостановлением петровского курса на радикальные реформы, корректировкой тех Петровских реформ, которые не выдержали испытаний реальной жизнью.

«Эпоха дворцовых переворотов» сопровождалась рядом коренных изменений в системе государственного управления. Эти изменения касались как высших органов власти и управления, так и системы центрального и местного управления. Прежде всего существенным образом изменилось положение Сената. При слабых приемниках Петра I, не способных или не желавших управлять государством, властью в стране распоряжались либо фавориты, либо ближайшее окружение царствующих особ.

Во второй половине 1720-х  годов были упразднены многие из местных  органов и учреждений, созданных  при Петре I. В 1729 – 1730-х гг. упразднены фискалы. При преемниках Петра I прекратил свою деятельность выборный суд и судебная власть вновь передана губернаторам и воеводам (1727 год); также были упразднены главный и городовые магистраты. и они оказываются в полном подчинении губернаторам и воеводам¹². Единственными органами управления и суда в губернии стали губернаторы, а в провинциях – воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные и воеводские. Инструкция 1728 года, ограничила компетенцию губернаторов и воевод конкретными практическими и повседневными задачами, а также устанавливала чёткий порядок соподчинения местных органов и учреждений: уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному, провинциальный – губернатору, губернатор – центральным и высшим учреждениям.