Реформы системы государственного управления в России в первой половине XVIII века

В состав Верховного тайного совета вошли шесть человек – «министров». председательствовать в этом органе должна была императрица. Функционально Верховному тайному совету был подчинён Сенат, переименованный из Правительствующего в Высокий, т.е. Сенат был оттеснён на вторые позиции. Под непосредственный контроль верховников были поставлены четыре важнейшие коллегии – Военная, Адмиралтейская, Иностранная, Ревизионная.

Изменения коснулись административного  устройства. В 1727 – 1729 гг. была скорректирована  и завершена петровская реформа: дискриты были переименованы в уезды, воеводы подчинены губернаторам.²⁸ Упразднены надворные суды, несмотря на то, что в 1726 году эти суды были упразднены, чин существовал до отмены чинов, званий и титулов Российской империи, произошедшей 8 ноября 1917 года²⁹. Была упразднена фискальная служба.

В результате вместо запутанной системы с большим административным аппаратом, была введена простая система воеводского управления на уездном, провинциальном и губернском уровнях. Это способствовало укреплению принципа единоначалия на местах, сокращению чиновничьего аппарата, но вместе с тем были отстранены от власти городские выборные магистраты. Главное сохранялась преемственность в органах местного управления.

1.3. РОЛЬ И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В УПРАВЛЕНИИ СТРАНЫ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII ВЕКА

Петр Великий не сразу  и не по одному плану устроил управление губерниями. За организацию этой единицы местного управления он принимался два раза. Первый в 1708 году, когда была постепенно создана первая его система управления, и второй в 1719 году, когда прежняя система видоизменилась.

Вся эта  сложная система органов власти и управления имела четко выраженный продворянский характер и закрепляла активное участие дворянства в осуществлении своей диктатуры на местах. Но она одновременно еще больше расширила объем и формы службы дворян, что вызывало их недовольство.

В 1708 г. губернаторы и губернии сделались общим учреждением. Во главе губерний стояли губернаторы, генерал-губернаторы, которые объединяли в своих руках административную, военную и судебную власть.

Губернская  реформа клала поверх местного управления довольно густой новый административный пласт. Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, сосредоточивавший в своих руках исполнительную и служебную власть. При губернаторе существовала губернская канцелярия. Но положение осложнялось тем, что губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых нередко противоречили друг другу.

 По штатам 1715 г. при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник или управитель части губернии, ландрихтер для дел судебных, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и разные комиссары. Но власть губернатора не была единоличная, попытка в лице воеводских товарищей привлечь дворянское общество к участию в местном управлении, не удавшаяся в уезде, теперь была повторена на более широком пространстве.

Петровские губернаторы  принадлежали к разным сословиям. Это  были и выходцы из боярских древних  родов, например, первый московский губернатор Стрешнев. Это были князья, например, Голицыны, которые занимали несколько губернаторский постов. Здесь были и люди незнатного происхождения, которые проявили себя и привлекли внимание, такие, как Меньшиков, который в течение жизни занимал пост сначала Ингерманландской, а потом Санкт-Петербургской губернии. В основном, конечно, это были вельможи, прошли они хороший административный путь, и входили в верхнюю когорту управленцев.

Собственно кадровый состав или как сейчас принято говорить, скамейка запасных, у Петра был очень невелик. И одни и те же люди тасовались, одни и те же имена сначала мы встречаем в одной губернии, потом в другой. Оно было понятно, реформы – дело новое, и нужны были люди, которые включились бы в этот новый процесс быстро. Их было, конечно, немного. Но вся история Российской империи, начиная с Петра Великого и далее, показывает, что огромное значение имело доверие верховной власти к тому или иному губернатору. Губернатору, как личности, а не как должности. В том же Оренбурге вес Павла Петровича Сухтелена и вес Василия Алексеевича Перовского были различными. То есть, казалось бы, они занимали один и тот же пост, но доверие к Перовскому было несравненно выше. И его влияние и полномочия были несравненно больше, чем те, которыми обладал Сухтелен». 

Петру Великому нужна была сильная власть на местах,- власть, которая  могла бы действовать быстрее, чем  прежние приказы в соединении с воеводским управлением. Нужна была вместе с тем должность, лично ответственная пред верховною властью. Действительно, мы видим, что при возложении на губернаторов разных поручений Указы Петра грозят им, в случае нерадения, страшными наказаниями. Так, за недоставление рекрутов на срок с губернаторами предписывалось поступать, как с изменниками отечеству, и угроза эта не оставалась втуне. Потребность в сильных ответственных органах в местности - таков первый мотив учреждения губерний. К этому присоединились и другие соображения. Армия и флот требовали больших издержек, новых налогов, специально установленных для этой цели. Петр Великий нуждался в такой власти, которая бы собирала эти подати и на месте расходовала их, по указаниям центрального правительства, на те именно предметы, для которых они предназначались. В этом отношении должность губернаторов представляла чрезвычайные удобства. Затем, на губернатора возлагаются разные новые задачи: попечение о различных сторонах народного благосостояния и другие полицейские обязанности. Наконец, в развитии местных должностей Петр Великий думал найти средство для организации правосудия на местах: местный суд избавлял жителей от той классической волокиты, которой так страдал прежний порядок судопроизводства.

Должности эти беспрерывно  развивались и осложнялись новыми поручениями. Вместе с тем законодательство имело в виду дать иную организацию местным установлениям. С целью ограничить единоличный произвол правителей, местные должности были обставлены новыми коллегиальными учреждениями. Таковы ландратские коллегии, заимствованные Петром из Остзейских провинций. Коллегия ландратов должна была все дела делать вместе с губернатором, которому принадлежало только право председательства. При губернаторах состояли, кроме того, ландрихтеры. Самое название доказывает, что это была должность судебная. Затем, под надзором губернатора действовали обер-комендант и комендант. Эти должностные лица, в сущности, заменили собою воевод, но с тою разницей, что назначались только в важнейшие города.

Губернаторы назначались  царскими указами только из числа  близких к Петру I дворян (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). У губернаторов были помощники, контролирующие отрасли управления: обер-комендант - военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер - губернские и др. сборы, ландрихтер - губернская юстиция, финансовые межевые и розыскные дела, обер-инспектор - сборы налогов с городов и уездов. Губерния делилась на провинции (во главе - обер-комендант), провинции - на уезды (во главе - комендант). Коменданты были подчинены обер-коменданту, комендант – гу-

Беонатору, последний Сенату

В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (советников от дворян от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

Смысл реформы состоял  в том, чтобы перенести центр  тяжести в управлении на места. При  огромных расстояниях в нашей  стране и средствах сообщения  того времени невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась. 

Назначая губернаторами  крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте  от имени царя могли оперативно принимать  решения. Однако этот шаг имел и отрицательные  последствия - эти люди по большей  части были обременены многочисленными  обязанностями (например, Меншиков и Апраксин - президенты «первейших» коллегий, сенаторы) и практически не могли непрерывно находиться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

С 1719 года начинается новый  период преобразований Петра Великого в губернских учреждениях. Произведено  было новое расписание губерний с  разделением их на провинции. Всех губерний учреждено одиннадцать³⁰.

Произошли значительные перемены и в порядке управления губерниями. Возникают государственные коллегии. Учреждение коллегий имело ближайшее влияние на строй губернских установлений и со стороны необходимости разделения между ними разных задач управления. Разделение дел, по роду их между отдельными коллегиями, повело к тому, что в губернии было признано необходимым учредить различные должности по разным частям администрации и попытаться отделить суд от управления.

Между всеми новыми административными  должностями первое место принадлежит  воеводам. Должность эта была преобразована  и снова сделалась общим учреждением, нормально, главною властью в  управлении местностью³¹. Воеводы распределяются по провинциям.

В каком отношении стоят  воеводы к губернатору, закон  ничего не говорит. Воеводской инструкцией велено руководствоваться и губернаторам. Следовательно, губернатор имел те же обязанности, что и воевода. Последнему поручается полиция благосостояния, попечение о безопасности, разная служба по финансовой части и прочее.  Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей,поставленных в полное подчинение воеводам.

По инструкции воеводам 1719 года на этих лиц возлагались, можно  сказать, все части провинциального  управления.

«На нем лежат береженье от шпионов и измены и заботы о крепостном строении (ст. 2, 3, 7 и 10); попечение о пользах и преимуществах церкви, равно как о народном образовании (ст. 4). По делам судебным, "хотя ему, воеводе, не подлежит ссор тяжебного дела между подданных судить и судьям в расправе их помешательство чинить", но на него возлагается: 1) смотрение, чтобы не было волокиты; 2) отсылка преступников к суду; 3) распоряжение по приведению в действие приговоров. По военной администрации на него возложено расквартирование войск и рассмотрение могущих возникнуть пререканий и обид (ст. 8, 11, 45). По делам казенного управления ему принадлежит наблюдение за казенными заводами (ст. 9), рудным делом (38), за собиранием и исправным поступлением доходов (23 - 30). По части полицейской: охранение прав о безопасности местных жителей (13 и 14), преследование гулящих людей и нищих (19, 20, 21), наблюдение за помещиками и преследование разорителей (31). По части полиции благосостояний и торговой: наблюдение за исправностью дорог (15), попечение о городских хозяйствах и управлении через ратуши (18), наблюдение за правильностью мер, весов и монет (16), попечение о развитии местной промышленности и торговли (17).

Воевода рассматривается  как орган центральной администрации  вообще: он находится в сношениях с коллегиями: камер-, штатс-конторой, Берг- и мануфактур-(24, 25, 30 и 38) и с Сенатом (31).

Указ 24 апреля 1713 г³², предписал быть при губернаторах "ландраторам" от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов; в этом "консилиуме" губернатор был "не яко властитель, но яко президент", только пользовавшийся двумя голосами³³. Ландраты, должность, заимствованная из Остзейского края по его завоевании, назначались Сенатом из двойного числа "кандидаторов", указанных губернатором. Но потом, вероятно заметив неловкость назначения советников губернатора по его же представлению, Петр передумал и 20 января 1714 г. предписал: "ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворяны за их руками". Сенат оставил это предписание без исполнения и назначил ландратов сам по спискам, присланным губернаторами, а в 1716г. и сам Петр отменил свое уже забракованное сенаторами распоряжение, указав Сенату назначать в ландраты офицеров, отставленных за старостью или ранами. Так ландрат и не стал выборным представителем губернского дворянского общества при губернаторе, а превратился в чиновника особых поручений Сената и того же губернатора. Повторилась история с воеводскими товарищами. Но уже до указа о ландратах-инвалидах эта должность еще дальше отошла от своего первоначального назначения.

Губернии Петра были обширные округа, вмещавшие в себе по нескольку современных губерний. Так, в состав тогдашней Московской губернии входили целиком или частями нынешние губернии Московская и огибающие ее Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Подразделениями таких обширных областей оставались прежние уезды, большей частью мелкие. Эта несоразмерность административных частей с целым рождала потребность в промежуточной областной единице. С 1711 г. уезды начали соединять в провинции не в виде общей единовременной меры, а постепенно, по местным или другим соображениям. Так, большинство уездов Московской губернии образовало 8 провинций. Оба эти подразделения губерний, уездное и провинциальное, Петр перерезал. еще третьим. Губернии резко различались между собою по доходности для казны, главным образом по количеству тяглых дворов. В Московской губернии, например, считалось 246 тысяч дворов, а в Азовской только 42 тысячи. Учет по дворам был слишком кропотлив. Любя простейшие математические схемы, Петр хотел привести эти разнообразные губернские величины к одному финансовому знаменателю и придумал крупную расчетную единицу, долю, положив на нее почему-то 5536 дворов, а за сумму всех дворов в государстве приняв совершенно произвольную цифру 812 тысяч, будто бы выведенную по переписным книгам 1678 г. Числом таких долей, насчитанным на каждую губернию, определялось ее участие в государственных повинностях. Учредив должность ландратов, Петр превратил эту расчетную единицу в административный округ, подразделив на доли самые губернии, а не просто дворовое их число в финансовых табелях.