Реформы системы государственного управления в России в первой половине XVIII века

Опыт первых пяти лет после  смерти Петра I показал, что процесс преобразований не остановился, хотя петровский курс реформ подвергся существенной корректировке. Исторический опыт показал, - имея в виду «необузданность» петровского абсолютизма,- что такое громадное сосредоточение власти опасно и для ее носителя, и для самого правящего класса. Наступление политической нестабильности после смерти Петра I, связано с «самовластьем» последнего, решившегося, в частности, поломать традиционный порядок престолонаследия (когда престол переходил по прямой мужской нисходящей линии¹³.

Верховники осуществляли ряд изменений не только в системе  управления, но и в торгово – промышленной сфере. Однако совет не имел никакой программы преобразований; все социально экономические изменения в этот период были продиктованы конкретной обстановкой, и крупных успехов в торговле и промышленности не было достигнуто.

1.2 ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XVIII ВЕКА 

Аппарат общегосударственного центрального управления на протяжении XVIII в. включал подчиненные Сенату коллегии, а также целый ряд канцелярий, контор, приказов, подведомственных Сенату, др. высшим учреждениям или непосредственно монархам.  

Центральные учреждения (за исключением  таких, как Юстиц-коллегия лифляндских, эстляндских и финляндских дел, Сибирский приказ и т, п.) осуществляли разнообразные административные и судебные функции большей частью на территории всей страны.   

Большинство учреждений, в зависимости  от того, находились ли они в Петербурге или Москве, имели постоянные и  практически  равноправные отделения - "конторы" в др. столице.  В этих случаях существовало соответствующее региональное распределение функций.

В течение XVIII века, при различных центральных учреждениях действовали комиссии, временные учреждения для решения специальных вопросов - их материалы проаннотированы в разделе "Правительственные комиссии".

Петру I для достижения своих амбиционных целей в реформировании страны требовалась новая политическая система, с сильной центральной властью и чётко функционирующим государственным аппаратом. Поэтому больше всего Пётр I преуспел в реформировании административного устройства, утвердив абсолютизм как политическую систему. Поэтому прежде всего была устранена Боярская дума, которая была против реформ в России, и приказов¹⁴. Кроме того, в России в силу своеобразия истории так и не получила развития «старая» аристократия. На протяжении веков аристократические начала упразднялись сначала в борьбе между князьями, затем господствующими монгольскими ханами и, наконец, русскими царями. 

Боярская дума, состоявшая из родственников царя и царицы, служилых людей высокого ранга, редких выдвиженцев из дворянских низов и одаренных приказных - всех вместе «холопов государевых», - так не стала в течение всей своей истории органом сословного представительства, и не могла им стать потому, что о сословном строе в предпетровской России можно говорить лишь условно - в конце XVII века не было, в сущности, ни отчетливого корпоративного сознания, ни сословной организации.

Задачей Петра I было не только оттеснить от власти ненавистную боярскую думу и в значительной степени церковь, но и создать систему, которая способствовала бы эффективной реализации замыслов царя. На рубеже XVIII века Боярская дума заменяется сначала созданной при ней в 1699 г. Ближней канцелярией, заседания которой, превратившиеся с 1708 г. В постоянные, стали называть Консилией министров. Этому новому учреждению, включавшему в свой состав глав важнейших государственных ведомств, Пётр I первоначально поручал ведение всех государственных дел во время многочисленных своих «отлучек».

В 1699 г. была учреждена Бурмистерская палата или Ратуша,¹⁵ посредством которой предполагалось улучшить дело поступления в казну прямых налогов и выработать общие условия промышленности и торговли в городах. В своей работе Бурмистерская палата опиралась на систему местных органов (земских губ). К 1708 г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых приказов.¹⁶

Реформа высшего звена  управления началась с учреждения Сената. Был учреждён вместо упраздненной Консилии министров, первоначально как временный правительственный орган, указы которого Пётр I повелевал исполнять так же беспрекословно, как решения самого царя. Со временем Правительствующий сенат превратился в постоянно действующий высший административный и контрольный орган в системе управления государством.

Сенат обладал судебной, административно – управленческой и иногда законодательной властью. Решения принимались коллегиально, но Сенат находился под личным контролем Петра I и назначаемого им генерал-прокурора. В случае отсутствия в столице Петра I Сенат был призван следить за действиями всех властей. Состав сената с момента его создания претерпел ряд изменений, в том числе, была проведена реформа Сената¹⁷. В состав Сената входили 9 человек, его члены назначались царём, но не по признаку знатности происхождения как раньше, а по деловым и профессиональным качествам, а также близости к особе государя. Не случайно в этом числе сенаторов оказывались и представители старинных боярских фамилий, и новые люди незнатного происхождения.

Создание и устройство Сената способствовало совершенствованию  высшего управления и его бюрократизации. Об этом свидетельствовали элементы коллегиальности, личная присяга государю, программа работы на длительный период, а также строгая иерархичность управления, во главе которого был поставлен Сенат. Создание канцелярии с большим штатом служащих, контор - все это свидетельствовало о возрастании значения бюрократических принципов, без которых Петр не мыслил ни эффективного управления, ни самодержавия как политического режима личной власти¹⁸.

Одной из главных задач  Сената была подготовка замены приказов коллегиями и учреждение коллегиальной системы (1717 – 1721). Приказная система себя изживала: приказов было слишком много, функции между ними не были чётко распределены, одни создавались по «профессиональному» принципу, другие – по территориальному. Царя не устраивала рутинность и медлительность работы приказов.

Коллегии являлись центральными государственными учреждениями. Им подчинялись  губернаторы, вице губернаторы, воеводы  и канцелярии. Вместо 80 приказов вначале  было создано 10 коллегий. Каждая коллегия отвечала за ведение дел в определённой сфере государственной и общественной жизни, и имела общегосударственную компетенцию, что значительно усиливало централизацию. На первое место выдвигалось три коллегии: коллегия иностранных дел, военная и адмиралтейская. Всего к концу правления Петра I действовало 13 коллегий.

Деятельность коллегиальной  системы определялась чёткими инструкциями.¹⁹ В составе коллегии были президент, вице – президент, четыре советника, четыре асессора и один секретарь. Президентами коллегий назначались близкие соратники Петра.

В ряде коллегий сложилась  система отраслевых местных органов  управления. Аппаратом местных органов  располагали Берг-коллегия²⁰ и Мануфактур коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворенные суды); Камер-коллегия (Камер- и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).

Крупнейшей административной реформой местного управления было создание губерний. Эта реформа совершенно изменила систему управления на местах. Необходимость перестройки системы управления на местах диктовалась военными нуждами государства.

Во главе губерний стояли назначаемые царскими указами губернаторы, провинции и уезды управлялись воеводами, подчинявшимися непосредственно Сенату. На этих представителей местной администрации возлагалось много обязанностей²¹. В ведении воевод, находились вопросы военные, государственной безопасности, правопорядка, сбора налогов, социальные, местной промышленности, землепользования. Воевода осуществлял контроль за всеми должностными лицами провинции и уезда. Уездные воеводы в пограничных городах назывались комендантами.

При проведении второй областной  реформы в 1719 – 1720-х гг., Указом царя губернии поделили на 50 провинций, а  последние – на дистрикты (районы).

Дистрикты возглавлялись  земскими комиссарами, выбираемыми  местным дворянством. Земские комиссары были обязаны обеспечить своевременный сбор податей с населения, руководили сельской полицией, ведали рекрутской и постойной повинностью. Хотя земские комиссары не имели судебной власти, на них была возложена ответственность за поимку и задержание преступников, а также приведение в исполнение судебных решений²².

 Надзор за губернским  управлением осуществляли фискалы. Фискальная служба, созданная в 1714 г., являлась сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной. Фискалы образовывались при всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др.

Предписывалось, чтобы при  каждом губернском правлении находилось 3 фискала во главе с провинциал-фискалом, а во всех городах, в зависимости от величины, 1 – 2 фискала. Фискалы назначались как из дворян, так и из непривилегированных слоёв населения.²³

В обязанность фискалов входило  тайно проведывать о нарушениях и злоупотреблениях чиновников, о  взятках, разворовывании казны о докладывать обер-фискалу. Доносительство поощрялось и даже вознаграждалось материально. Таким образом, система доносительства возводилась в ранг государственной политики, оформлялась практика тайного государственного надзора за должностными лицами. Согласно указу провинциал-фискал должен был раз в год объезжать все города, губернии и контролировать работу фискалов. Важным принципом деятельности фискалитета была безнаказанность.

 Даже в церкви была  введена система фискалов (инквизиторов), а священников специальным царским указом обязывали нарушать тайну исповеди и доносить властям на исповедуемых, если в исповеди содержалась та или иная «крамола», угрожающая интересам государства.

Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы множество недостатков. Пользуясь  весьма широкими полномочиями и не чувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться за счет тех мест, при которых они состояли, погрязнув в лихоимстве и злоупотреблениях. Их стали почти открыто ненавидеть, так что само слово "фискал" люди относили к таким же бранным, как, например, "шпион", "доноситель". Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью²⁴.

До создания коллегий губернаторы  подчинялись непосредственно Сенату, который осуществлял управление губерниями посредством губернских комиссаров, постоянно находившихся при Сенате. С учреждением коллегий местные органы управления стали зависеть от коллегий. Однако не все коллегии имели отношение к областным органам управления. Над местными властями в качестве прямой высшей инстанции стояли только Камер-коллегия, Юстиц-коллегия и Главный магистрат. Это означало. Что местные органы управления, так же как и центральные не представляли строгой иерархичности. Кроме того, наряду с гражданской администрацией (губернатор и его аппарат) большую роль в губерниях играла военная администрация (полковое начальство расквартированных в губерниях полков), под контролем которой находился сбор введённой Петром I подушной подати²⁵ и соблюдение паспортного режима.

Создав губернии и наделив  губернаторов огромными полномочиями, Пётр I попытался дополнить бюрократическое начало новыми выборными сословными учреждениями. В 1713 г. В губерниях были созданы состоявшие из дворян ландраты, составлявшие своего рода совет при губернаторе.  Должность эта считается выборною. Ландратов велено выбирать местному дворянству и посылать на выборы, за подписями дворян, в сенат на утверждение. Но закон о выборах вышел не в 1713, а в 1714 г. Первоначально ландраты назначались сенатом. В 1715 году выходит узаконение, косвенно показывающее, что ландраты могли быть назначаемы от правительства, несмотря на закон 1714 года. Именно в указе 1715 года говорится о распределении отставных и раненых военных по должностям гражданским. В числе последних упоминаются и ландраты. Просуществовав менее пяти лет они были упразднены.

Создание Петром губернской системы, прежде всего, имело целью  обеспечение возросших при нем  нужд армии, поэтому главами новых  областных единиц, которые должны были осуществлять одновременно фискальные, хозяйственные и судебные функции, император обычно назначал своих адмиралов и генералов. Губернии выделялись по экономическому потенциалу территорий, поскольку каждая из них обязана была нести не только налоговое бремя, но и расходы по содержанию расквартированных в ней полков²⁶.

При Петре I была предпринята первая попытка отделить суд от администрации путём создания самостоятельных судебных учреждений - Надворных судов и нижних судов. Но эта попытка не увенчалась успехом.

В 1720 г. В ходе начатой  Петром I второй городской реформы в Петербурге был создан Главный магистрат²⁷, которому были подчинены избираемы е во всех крупных городах городские магистраты.

Магистраты состояли из выборных бурмистров и ратманов и ведали всем городским хозяйством, контролировали сбор налогов, осуществляли полицейские и судебные функции, обеспечивали безопасность города, ведали созданием школ, богаделен, госпиталей. Под их началом находилось цеховое управление, возглавляемое избираемым из цехов мастеров старшинами.

Таким образом, сложилась  единая для всей страны централизованная  административно-бюрократическая система  управления, решающую роль в которой  играл монарх, опиравшийся на дворянство. Значительно выросло число чиновников, выросли расходы правительства в результате дворцовых переворотов во второй четверти XVIII века, не меняла сути политики, а приводила лишь к смене названий государственных институтов власти. При Екатерине I  7 марта 1726 году был создан новый высший совещательный орган власти – Верховный тайный совет, который фактически решал важнейшие государственные проблемы. Его создание считается первой попыткой ограничения самодержавия.