Развитие железнодорожного транспорта в России в XIX - XX вв.

Во-вторых, – «европейская модель», предполагающая отделение инфраструктуры от операторов или перевозчиков.

Европейскую модель, в свою очередь, можно разделить на четыре разновидности, обозначив их условно как французскую, шведскую, германскую и английскую.

В 1997 году во Франции принят закон, касающийся реформирования французских железных дорог. Закон предусматривает реализацию двух основных элементов реформы:

во-первых, вновь созданное ведомство Reseau Ferre de France (RFF) становится владельцем железнодорожной сети и несет ответственность за ее инфраструктуру, хотя функции управления остаются в ведении государственной железнодорожной компании – Национального общества железных дорог Франции (SNCF);.

во-вторых, ответственность за региональные пассажирские сообщения в порядке эксперимента передается на уровень местных властей шести провинций с правом распоряжаться предоставленными государством соответствующими финансовыми ресурсами.

Реформа предусматривает сохранение целостности государственной компании SNCF, ее ответственности за железнодорожные перевозки, управление движением и текущее содержание инфраструктуры сети. В то же время создание RFF более четко фиксирует ответственность государства за инфраструктуру, оставляя функции финансирования ее развития за государством. Таким образом, государство в лице RFF освобождает SNCF от финансовых проблем, связанных с инвестициями в развитие инфраструктуры (в том числе и от старых долгов).

В рамках европейской модели реформирования, близкой к французской ее разновидности обращает на себя внимание опыт Швеции, которая первой в Европе осуществила реформу железных дорог. В основу реформы положено разделение сфер инфраструктуры и эксплуатации.

Германский вариант европейской модели идет существенно дальше французского и шведского. Реформе предшествовал длительный период снижения доли железных дорог в грузовых и пассажирских перевозках вследствие, прежде всего, конкуренции со стороны автомобильного транспорта. В ФРГ эта доля в грузовых перевозках с 1950 г. По 1990 г. снизилась с 60 до 29%, в пассажирских – с 36 до 6%. Государство после второй мировой войны ориентировалось на приоритетное развитие автомобильного транспорта. Так, с 1960 г. По 1992 г. на модернизацию автомобильных дорог из бюджета было выделено 450 млрд. марок, в то время как на развитие железных дорог – 56 млрд., т.е. примерно 12,5% от инвестиций в автомобильный транспорт.

Неблагоприятное положение железных дорог в 1990 г. характеризовалось следующими чертами: недостаточной ориентацией на рынок и, соответственно, неудовлетворительным уровнем обслуживания клиентов, минимальной прозрачностью системы экономических показателей; отсутствием реального бюджета и учета затрат по месту их возникновения и по источникам. Усугубило положение и слияние, начиная с 1990 г., западногерманских (DB) и восточногерманских (DR) железных дорог. В результате: ранее прибыльные железные дороги стали убыточными и требовали дотаций в размере нескольких миллиардов марок. Задолженность DB возросла с 13,9 млрд. марок в 1970 г. до 47 млрд. в 1990 году.

Реструктуризация железных дорог начата в январе 1994 года. В 1949–1990 годах было предпринято 16 попыток реформировать железнодорожный транспорт, которые в результате не дали положительных результатов. На сей раз принято решение об образовании акционерного общества, ориентированного на получение прибыли и имеющего возможность осуществлять предпринимательскую деятельность.

Концепция руководства концерном строится на усилении роли холдинговой компании DBAG Holding и передаче полномочий по принятию решений и ответственности за них на уровень предприятий. Общей целью и холдинговой компании, и предприятий остается увеличение объема перевозок по железным дорогам. Руководство концерна концентрирует свое внимание на задачах по руководству, координации и контролю. Председатели правлений акционерных обществ входят в правление DBAG, председатель которого является и председателем наблюдательного совета головных обществ по DB. Тем самым определено, что решения всегда касаются всего концерна в целом.

Входящие в холдинг центральные отделения наделены правом разрабатывать руководящие указания в рамках поставленных перед ними задач, предоставлять информационные и консультативные услуги предприятиям концерна. У них нет подразделений в предприятиях концерна, но они могут иметь региональные филиалы.

На третьем этапе, холдинг, возможно, будет распущен, а акционерные компании инфраструктуры и эксплуатации станут самостоятельными. Одновременно железнодорожная сеть станет открытой для пользования ею третьими сторонами за установленную плату. Задолженности будут отнесены к компетенции Федеральной администрации железнодорожного имущества (BEV) 3 январе 1996 г. начат еще один важный этап реформы – регионализация местных пассажирских перевозок. Это значит, что ответственность за объемы, качество и конкретные формы организации этих перевозок возложены на транспортные администрации земель или округов. Однако финансовую ответственность последние несут лишь частично, так как для полного погашения расходов имеются специально выделенные для регионализации федеральные фонды, которые могут использоваться региональными властями для заказа на осуществление местных перевозок (преимущественно железнодорожных).

В первые годы реформ DBAG смогли добиться увеличения объема пассажирских перевозок и снижения затрат на персонал. Однако это произошло в большей степени благодаря погашению части задолженности и передаче долгов BEV. Экономические показатели DBAG улучшились также благодаря адресной федеральной помощи – на повышение технического уровня бывших DR.

В наиболее последовательном, «радикальном» варианте «европейская модель» реализуется в ходе реформы железных дорог в Великобритании. Среди заявленных целей реформы железнодорожного транспорта в Великобритании – снять чрезмерную финансовую нагрузку на госбюджет. Несмотря на существенное снижение субсидий в результате проведения реформы, их объем на десятилетие с 2006 по 2016 гг. запланирован в размере 10 млрд. фунтов стерлингов. Одновременно предусматривалась ликвидация громоздкой структуры управления отраслью. Наконец, одной из причин реформы послужили идеологические соображения, а именно стремление на волне «либерализма» преодолеть послевоенные «элементы социализма» в британской экономике.

Реформа осуществлялась по следующим направлениям:

        отделение железнодорожной сети от операций путем создания компании, владеющей всеми железнодорожными путями и станциями, но не занимающейся их эксплуатацией;

        организация торгов за франшизу на пассажирские перевозки;

        продажа лизинговых компаний – владельцев подвижного состава пассажирских перевозок;

        продажа предприятий, занятых грузовыми перевозками;

        продажа прочих компаний железнодорожной отрасли.

Несмотря на повышение эффективности работы отрасли и увеличение объемов перевозок отмечается ряд негативных явлений. Прежде всего, это тенденция к преобразованию государственной монополии в частную. В ходе процесса концентрации собственности и капитала происходит укрупнение организационных структур.

Во-вторых, в результате конкурентной борьбы контроль над грузовыми и почтовыми перевозками перешел к иностранным (американским) компаниям.

В-третьих, приватизация отрасли и ее реструктуризация не позволили решить проблему инвестирования в развитие инфраструктуры железных дорог.

Оценивая возможность применения зарубежного опыта реформирования отраслей инфраструктуры и, в частности, российских железных дорог, следует разделить круг проблем на вопросы идеологического, методического характера и, наконец, принимать во внимание главные отличительные особенности положения дел в России.

Что касается первого круга проблем, то это, прежде всего, выбор форм собственности. Как показывает опыт, у обоих видов собственности есть как положительные, так и отрицательные стороны. Сложность заключается в том, что методы сравнительных расчетов несовершенны и не позволяют достоверно сопоставить работу железных дорог в разных странах. Так, с одной стороны, экономические результаты работы государственных железных дорог, за редкими исключениями, хуже, чем частных компаний. Об этом говорят, в частности, хорошие результаты, достигнутые грузовыми железными дорогами США, – их доля в общем объеме перевозок выше, чем автомобильного транспорта, чего не смогла добиться ни одна европейская государственная железнодорожная сеть. Вместе с тем, государственные железные дороги европейских стран вынуждены выполнять значительные объемы менее выгодных пассажирских перевозок, от которых избавлены частные железные дороги США.

С одной стороны, именно на государственных железных дорогах имеются условия для создания и внедрения новых технологий, таких как высокоскоростные поезда, разработка которых, как и строительство специализированных линий, были бы невозможны без наличия соответствующей научно-исследовательской базы (не связанной непосредственно с заботами о получении немедленной выгоды), а также без государственного финансирования. С другой, – частные предприятия, работающие на концессионной основе, как правило, предоставляют услуги более высокого уровня по приемлемым тарифам.

Таким образом, примерам положительного государственного управления можно противопоставить равнозначные примеры частного управления и наоборот. Можно сделать вывод об отсутствии безусловной прямой зависимости между формой собственности железных дорог и экономическими или качественными показателями их работы.

Второй принципиальный вывод, вытекающий из анализа зарубежной практики функционирования и реформирования железных дорог, состоит в осуществимости различных форм технических и экономических взаимосвязей, существовании обособленных железных дорог на региональном и местном уровнях. Это открывает большие возможности в преодолении единообразия в эксплуатации, в развитии железных дорог по пути большей дифференциации уровней обслуживания. Это, однако, не означает, что единственной альтернативой является продажа концессий частным предприятиям, особенно, если передача собственности не сопровождается обязательствами по поддержанию общественного транспорта на определенном уровне.

Третий вывод состоит в высокой эффективности крупных вертикально-интегрированных систем на транспорте.

С учетом страновых особенностей российских железных дорог и общеэкономической ситуации в стране на основании анализа международного опыта реформирования железнодорожного транспорта можно прийти к следующим выводам.

1. В России отсутствует главная непосредственная причина, побудившая многие страны искать выход в реформировании железнодорожного транспорта – конкуренция других видов транспорта и, прежде всего, автомобильного, которая привела к серьезному сокращению перевозок на железной дороге. Так, в Западной Германии доля железных дорог (DB) в грузовых перевозках с 1950 г. по 1990 г. снизилась с 60 до 29%, в пассажирских – с 36 до 6%. В России, как на грузовые, так и на пассажирские перевозки по железной дороге в 2006 году приходилось по 37% от общего объема перевозок.

2. Российские железные дороги, в отличие от зарубежных (по крайней мере к моменту начала реформ), не находятся на дотации государства. Более того, и после проведения реформ, включая приватизацию, многие виды перевозок (например, пассажирские) субсидируются государством,

3. Невысокая протяженность дорог относительно территории страны (или их густота) не позволяют рассчитывать на создание условий конкуренции между параллельными дорогами (как это имеет место в США или Японии).

4. Огромная протяженность дорог, безальтернативность во многих регионах данного вида транспорта, а также положительный опыт функционирования вертикально-интегрированных компаний в США и Канаде (в отличие от Великобритании) заставляет задуматься о целесообразности использования «американской модели» в части сохранения у нас единой вертикально-интегрированной структуры.

5. Внедрение «европейской модели», особенно в ее «радикальном», британском варианте требует очень высокой правовой и управленческой (исполнительной) культуры, даже наличие которой (как показывает опыт Великобритании) еще не гарантирует успех реформы по данной модели. Обращает на себя внимание также тщательность подготовки реформ. В Великобритании приступили к приватизации железных дорог в 1994 году – через пятнадцать лет после прихода к власти правительства М. Тэтчер. При этом законодательная база реформы дорог разрабатывалась в течение пяти лет, а сама реформа началась в момент, когда экономика страны находилась на подъеме. Мировая практика (Западная Европа, Азиатско-Тихоокеанский регион, США) показывает, что к акционированию железных дорог, там, где она проводилась, подошли уже при устоявшейся экономике и в самое последнее время, то есть в девяностые годы. В целом зарубежный опыт не подтверждает однозначно, что разделение железных дорог по видам деятельности является лучшей формой управления железнодорожным транспортом.

6. Выработке эффективной стратегии реформирования должна предшествовать всесторонняя оценку текущего состояния реформируемых объектов и возможных последствий принимаемых решений. При этом каждому последующему этапу реформы должен предшествовать тщательный анализ предшествующего этапа.

7. С учетом высокого уровня неопределенности результатов, который характеризуют всякие радикальные реформы, представляется весьма полезным использовать такую форму апробации новых методов управления и хозяйствования как эксперимент. Примером здесь может послужить опыт Франции, где новые формы взаимоотношений в треугольнике «государство – железные дороги (SNCF) – региональные власти» в части финансирования региональных перевозок сначала апробировались в отдельных регионах страны.

8. Уровень платежеспособности населения объективно ограничивает возможности рыночных преобразований в отрасли, диктует необходимость четкого тарифного регулирования. Задача железнодорожного транспорта в наших условиях не может сводиться только к удовлетворению платежеспособного спроса, он должен обеспечить удовлетворение растущих потребностей в перевозках.

9. Чрезвычайно важно сохранить положительный потенциал естественных монополий, который позволяет рассматривать их в качестве локомотивов, способных вытащить экономику страны из кризиса. Данный подход предполагает развитие рыночных, конкурентных отношений в контексте более общих задач переходной экономики – стабилизации финансового и экономического положения страны и на этой основе формирования устойчивой базы роста промышленного и сельскохозяйственного производства.