Особенности городского управления в Санкт-Петербурге (Петрограде)

Но после реформы городского самоуправления у провинциальных городов возникла новая проблема — по закону часть доходов направлялась на содержание правительственных учреждений, полиции и других государственных структур. Из-за этого они испытывали некоторые проблемы в решении городских проблем.

  Всеобщая реформа городского общественного управления в Российской империи была проведена Александром II в 1870г., затронула конечно же и Санкт-Петербург. Главной целью реформы было привлечь в городские органы местного самоуправления новых, способных и действительно заинтересованных людей. Для этого городское общество объявлялось всесословным, имущественный ценз был резко снижен. Согласно Положению систему городского управления составляли городская Дума, представительный орган, избираемый городским обществом, и состоящий из 252 гласных; городская управа - исполнительный орган, избираемый Думой (Учреждена в 1873, избиралась Городской думой на 4 года (с 1903 - на 6 лет). В составе Городской управы от 6 до 8 отделений. Действия Городской управы контролировались градоначальником. С 1892 её состав считался на государственной службе.), и городской голова возглавлявший работу и Думы, и управы, и назначаемый на должность царем из двух кандидатур, избираемых Думой.

Дума и управа избирались по новому Положению на 4 года, причем половина состава управы должна была обновляться каждые 2 года.

          После Судебной реформы 1864 Синод преобразован и к началу 20 в. состоял из депутатов: 1-го, 2-го, Герольдии, Судебного и двух кассационных (уголовного и гражданского), а также Особого и Высшего дисциплинарного присутствий.

В ходе реформы 1864 года был создан Окружной суд. Состоял из представителя, его товарища (зам.) и членов суда (назначались Министерством юстиции). Компетенция Окружного суда распространялась на Санкт-Петербургский судебный округ. Основным новшеством в Окружном суде было введение институтов присяжных заседателей и адвокатуры. В его аппарат входил прокурор, который руководил следствием, выступал с обвинением в суде, следил за исполнением приговора. Состав присяжных заседателей Окружного суда формировался из представителей всех сословий, с учетом оседлости и имущественного ценза. На основе их вердикта выносился приговор. В ведении Окружного суда находились гражданские и уголовные дела, неподсудные мировым судам. Окончательной апелляционной инстанцией для дел, рассматривавшихся там., была Санкт-Петербургская судебная палата, состоявшая из уголовного и гражданских депутатов. Институт адвокатуры при Окружном суде и Судебной палате состоял из штатных адвокатов (присяжные поверенные) и адвокатов, не числившихся в службе (частные поверенные). В 1881 в этом здании Окружного суда проходил суд над участниками покушения на императора Александра II, в 1887 - над участниками покушения на императора Александра III.

Изменения произошли и в Полиции. В 1867 кварталы полицейские переименовали в участки полицейские во главе с участковыми приставами. Участки делились на 93 околотка, за порядок в околотке отвечали 2 околоточных надзирателя, в ведении одного из них была команда городовых. Околоток делился на посты. К началу 20 в. существовали 4 полицейские отделения, 12 частей, 39 городских и 4 загородных участка, 93 околотка. В 1873 создано Управление градоначальства во главе с градоначальником (в 1875 заменило Управу благочиния). В 1860-70-х гг. учреждены конно-полицейская стража, ведомств. П. (речная, дворцовая, портовая, фабричная, сыскная, тюремная и др.)

         Реформы Александра II были прерваны[14] в 1881г., поскольку 1 марта этого года он был убит народовольцами. На престол вступает Александр III, начинаются контрреформы. В 1892г. вступило в силу новое Городовое положение, которое значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом. Применительно к Петербургу новое Положение привело к резко негативным результатам: число избирателей сократилось в 3.5 раза, на выборах 1893г. в Думу были избраны только 53 человека, то же повторилось на выборах 1897г.
         В 1903г., специально для столицы было принято очередное "Положение об общественном управлении города Санкт-Петербурга". Круг избирателей вновь был расширен, хотя из-за имущественного ценза в выборах принимала участие лишь малая часть населения (в 1912г. общий список избирателей включал 17969 чел. или менее 1% жителей), в состав Городской Думы входили 162 гласных, избираемых на 6 лет, причем через каждые 3 года состав обновлялся наполовину. Городская управа состояла из 12 членов, включая Городского голову. Впервые роли главы в Думе и в Управе были разделены. Таким образом осуществлялось самоуправление в Петербурге, а с 1914г. В Петрограде, вплоть до 1917г.

2.2.Особенности государственного управления  Петрограда в 1917 году.

После Февральской революции 1917 г. одним из первых решений Временного Правительства стало создание Особого совещания по реформе местного управления и самоуправления (25 марта 1917 г.). Из 100 законодательных актов, принятых Временным правительством[15], более 40 были направлены на осуществление этой реформы. Фактически в этот период в стране устанавливался режим “двоевластия” – с одной стороны действовало Временное правительство, представлявшее класс буржуазии и капиталистических помещиков, с другой стороны – Петроградский и другие Советы рабочих и солдатских депутатов. Временное правительство не располагало какой-либо реальной властью и его распоряжения осуществлялись лишь в тех рамках, в каких это допускал Петроградский Совет, располагавший важнейшими элементами реальной власти, так как войска, железные дороги, почта и телеграф находились в его руках.

          Петроградский совет рабочих и солдатских депутатов, высший орган власти, созданный 27.2(12.3).1917 как орган революционной власти. После октября 1917 Петросовет стал высшей властью в городе (Центральная городская дума и ее управа были вскоре упразднены). 17(30).11.1917 при Исполкоме Петросовета созданы отделы, ведавшие различными отраслями городского хозяйства. После переезда совета правительства в Москву (март 1918) Петросовет стал именоваться Петроградской трудовой коммуной, функции Исполкома исполнял Совет комиссаров, отделы Исполкома преобразованы в комиссариаты (просвещения, финансов, агитации и печати, городского хозяйства, юстиции, продовольствия, по воен. округу, по делам народного хозяйства, соц. помощи, путей сообщения). В началу 1919 Петросовет восстановлен в первонач. виде, в годы Гражданской войны осуществлял снабжение города топливом и продовольствием, вел борьбу с эпидемиями, после войны занимался восстановлением городского хозяйства и промышленностисти. На 10-м объединенном съезде Советов рабочих, крестьян и красноармейских депутатов  и губернии 2.8.1920 принято постановление о слиянии губисполкома и горисполкома. Высшим органом местного управления стал губернский съезд Советов рабочих, крестьянских красноармейских депутатов, который созывался 2 раза в год. Был создан единый исполнит. орган - Губисполком, руководивший всеми делами от съезда к съезду, Петросовет оставался высшим органом местной власти в Петрограде между съездами.

В конце марта в Петрограде в Таврическом Дворце было создано Всероссийское Совещание Советов рабочих и солдатских депутатов.

Объективно заинтересованное в сохранении власти в руках буржуазии, Временное правительство должно было принимать меры против недопущения монархической контрреволюции. Поэтому оно было вынуждено само форсировать процесс ликвидации старого режима и производить реформу органов управления на местах, чистку государственного аппарата[16]. Делалось это без достаточного размаха и непоследовательно, но было бы неправильно утверждать, что Временное правительство оставило весь аппарат безо всякого изменения.

Во-первых, решительной перестройке подвергся аппарат Министерства внутренних дел, которое играло огромную роль в функционировании земского и городского самоуправления. Революция уничтожила старую полицию, место которой заняла дилетантская, децентрализованная и смешанная по социальному составу милиция. Полностью была уничтожена жандармерия и охранка.

Во-вторых, впервые же дни подверглась преобразованию система органов управления на местах. В ряде городов губернаторы были арестованы, а кое-где и убиты (например, в Твери был убит губернатор Н. Н. Бюнтинг). Вскоре последовала телеграмма министра-председателя Временного правительства и одновременно министра внутренних дел Львова об отставке всех губернаторов и замене их председателями губернских земских управ, получивших звание комиссаров Временного правительства.

Наряду с комиссарами и раньше их на местах организовывались комитеты общественных организаций. Так, лишь за 1-5 марта 1917 г. комитеты общественных организаций были созданы в 28 городах (преимущественно губерниях). Они являлись коалиционными органами, объединявшими в своих рядах представителей всех слоев общества: буржуазию, рабочих, солдат, горожан, политические партии, профсоюзы и даже местные Советы. Комитеты выступали как представители власти на местах, им подчинялись милиция и начальник местного воинского гарнизона. Под их началом развернулась кампания за перевыборы на демократических принципах органов старого местного самоуправления – земств и городских дум, вначале путем введения в них определенного количества представителей Советов, политических партий, фабричных и заводских комитетов. Переизбрание на основе всеобщих выборов началось позднее.

19 марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление о полном уничтожении института земских начальников, их обязанности были переданы уездным комиссарам[17], а судебные – временным судьям. Провозглашалось создание волостных комитетов. Этим постановлением была завершена перестройка аппарата местной власти. 21 мая 1917 г. Временным правительством принят закон о земской реформе.

С октября 1917 г. судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями Советского правительства, направляемыми в адрес местных Советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти, а также реальной ситуацией в соответствующей губернии или городе. Уже 27 октября 1917 г. было принято постановление Совета Народных Комиссаров “О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле”, в соответствии с которым все имевшееся на местах продовольствие должно было распределяться исключительно через городские органы самоуправления. Этим же органом предоставлялось право контроля за деятельностью торговых и торгово-промышленных продовольственных предприятий, руководство их деятельностью и установление трудовой повинности учащихся для работы на этих предприятиях. 18 декабря 1917 г. Совет Народных Комиссаров издает декрет “Об отпуске двухсот млн. рублей кредитов в распоряжение межведомственной комиссии для выдачи займов городам и земствам“. Примерно в это же время был обнародован декрет Народного Комиссариата Внутренних Дел “О передаче жилищ в ведение городов”, в соответствие с которым органам местного самоуправления предоставлялось право заселять пустующие жилища нуждающимися, а также учреждать жилищные инспекции. Однако к концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

Произошли изменения в Думе[18]: выборы в Петроградскую городскую думу прошли 20.08.17г., в выборах участвовало более 40% избирателей, и было избрано 200 гласных. Выборы проводились только по партийным спискам, в результате наибольшее представительство в Думе получили эсэры, затем кадеты и большевики. Думу возглавлял председатель, избираемый гласными на 1 год. Дума должна была проводить не менее 12 заседаний в год. Основной формой была работа в комиссиях, которые образовывались по отраслевому принципу (20 комиссий), жалования за свою работу гласные не получали. Дума формировала исполнительный орган - городскую управу, состоявшую из 8 человек и возглавлявшуюся городским головой, которого также избирала Дума. Городской голова и 2 его товарища (заместителя) являлись должностными лицами: так городской голова получал жалование 18000 рублей в год. Основное внимание в своей деятельности Дума уделяла народному образованию (в соответствующей комиссии было 50 человек), здравоохранению, благоустройству, обеспечению продовольствием и пр.,
          Петроград был поделен на 19 районов, одновременно с городскими проходят выборы гласных в 17 районных дум, причем избирателей пришло значительно больше, чем на выборы в городскую Думу, люди сознательно выбирали свои местные, наиболее приближенные к населению, как теперь модно говорить, районные органы местного самоуправления.
Сформированные органы стали настоящими хозяевами подведомственной территории, однако жить им суждено было не долго: пришел октябрь 17-го.
В октябре 1917г. победили большевики, провозгласившие своим лозунгом "Вся власть Советам!". (До середины 1918г. органы МСУ еще функционировали наряду с Советами, так первым городским головой Петрограда, после октября 1917г. был назначен М.И.Калинин).   

С самого начала Советы как форма политической организации в своих взаимоотношениях с традиционными институтами самоуправления проявляют синтетические качества, позволявшие наполнить ее любым содержанием; все зависело только от того, как РСДРП была в состоянии обеспечить свое доминирующее положение в этих органах.

Понятию “Совет”, несмотря, по существу, на случайный характер его происхождения, суждено было сыграть выдающуюся роль в государственно-политическом строе России. Истоками образования этого понятия являлись представления о демократии как о порядке управления с помощью коллегий. Коллегия (или Совет) – идеальная форма, в которую заключено демократическое управление, с точки зрения Кальвина, английских пуританистов, якобинцев или российских марксистов. Изначально творцы советского строя вряд ли улавливали смысл такого порядка организации. Они скорее подходили к первым Советам с позиций утилитаризма. Совсем не понятное европейцу, реализовалось стремление русской интеллигенции к зачастую искаженному истолкованию привычек и традиций политического быта русского народа, восходящее своими корнями к революционному народничеству. Истоки крестьянской общины, служившей долгие годы формой организации исключительно земельных и хозяйственных отношений питают “эмбрион” советского строя. Сделав Совет базовым звеном новой государственности, ее идеологи как бы “урбанизировали” идеи крестьянского самоуправления, распространяя его принципы на почву политической организации и реализуя давнюю мечту русских революционных интеллигентов, склонных к анархичности, о подобном социальном строе.