Особенности городского управления в Санкт-Петербурге (Петрограде)

Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных раз­рядов.

В городском управлении во второй половине XVIII в. усили­лись бюрократическая централизация, обществен­ные начала.

1.2.Изменения в системе городского управления Санкт-Петербурга

Грамота 1785 года учреждала новые выборные городские учреждения, несколько расширяя круг избирателей. Горожане были поделены на 6 разрядов по имущественным и социальным признакам: «настоящие городские обыватели» — владельцы недвижимости из дворян, чиновников, духовенства; купцы трёх гильдий; ремесленники, записанные в цехи; иностранцы и иногородние; «именитые граждане»; «посадские», т. е. все прочие граждане, кормящиеся в городе промыслами или рукоделием. Эти разряды по Жалованной грамоте городам получили основы самоуправления, в известном смысле аналогичные основам Жалованной грамоты[6] дворянству. Раз в 3 года созывалось собрание «градского общества», в которое входили лишь наиболее состоятельные горожане. Постоянным городским учреждением была «общая градская дума», состоящая из городского головы и 6 гласных. Судебными выборными учреждениями в городах являлись магистраты.

Согласно грамоте городам представители “среднего рода людей” (мещане), подобно дворянам, получили личные и корпоративные права - наследственную неотъемлемость сословного звания, неприкосновенность и свободное распоряжение собственностью, свободу промышленной деятельности. Из состава жителей городов выделялись торговцы, записанные в гильдии и получившие особые привилегии - откупаться деньгами от рекрутской повинности и быть свободными от казенных нарядов. Кроме того, купцы 1-й и 2-й гильдий, как и именитые граждане (ученые, художники, банкиры, оптовые торговцы и т. д.), освобождались от телесных наказаний. Городское общество рассматривалось как юридическое лицо; оно имело право обсуждать и удовлетворять свои нужды, избирать городского главу (избирался на 2 года из числа домовладельцев не моложе 30 лет). Объединяющим центром городского самоуправления становилась городская “общая дума” из депутатов от всех категорий городского общества. Руководствуясь общими принципами свободы экономической жизни, законодательница разрешала жителям деревень “свободно, безопасно свои произрастания, рукоделия и товары в город возить и потребное для них из города вывозить”.
            Городское общество избирало представительный орган местного самоуправления - Общую Думу, которая, в свою очередь, избирала исполнительно-распорядительный орган - Шестигласную Думу.

Городская Дума в Санкт-Петербурге  учреждена в 1786 по Жалованной грамоте городам (1785). Ведала городским хозяйством, налогами и сборами, торговлей, мед. делом, образованием и т. п. Решения Городской Думы утверждались генерал-губернатором, с 1871 - градоначальником. Общая Городская Дума с 1786 состояла из гласных (депутатов), избиравшихся на 4 года гор. населением, разделенным на 6 разрядов; избирала постоянный исполнительный орган - Шестигласную думу (1 гласный от каждого из разрядов). Во главе Государственной Думы стоял Городской голова. В 1798 император Павел I упразднил Городскую Думу, заменив ее Ратгаузом.

          Ратгауз заведовал городскими доходами, административно-полицейской частью, ведал уголовными и гражданскими судебными делами лиц средних и низших сословий. Во главе Ратгауза - президент и директор  экономии (назначались Сенатом), в его составе - 6 выборных Бурмейстеров и 10 выборных ратсгеров (состав Ратгауза утверждался императором). Ратгауз находился в ведении Комиссии о снабжении резиденции припасами, ему были подчинены магистраты и ратуши уездных городов Санкт-Петербургской губернии. Вскоре после вступления на престол императора Александра I (1801) Ратгауз упразднен, в 1802 восстановлены органы городского самоуправления, действовавшие при императрице Екатерине II.

Практика показала, что городские органы работали крайне неэффективно из-за того, что разумные и инициативные люди либо не желали в них работать, либо не могли попасть вследствие имущественного ценза. Для того, чтобы как-то исправить положение, в феврале 1846г. было утверждено Городовое Положение, призванное улучшить систему органов местного управления в Петербурге. По новому положению в общей Думе должно быть от 500 до 750 гласных представляющих все 5 сословий «городского общества». (В первой думе, сформированной по Положению 1846г. их было 586, а в последней думе, предшествовавшей этому положению, оставалось всего 34 человека).
           Исполнительным органом городского управления являлась распорядительная Дума, избираемая общей Думой, руководимая городским головой, и заменившая прежнюю Шестигласную. Она состояла из 12 гласных, к которым присоединялся представитель правительства - член от короны. Распорядительная Дума избиралась на 4 года и подчинялась не общей Думе, а Сенату, генерал-губернатору и губернатору[7].

В 1846 вступило в силу разработанное Н. А. Милютиным "Положение об общественном управлении", в котором при выборах в Думу, помимо имущественного, учитывался сословный статус.

По Городовому положению 1846 Шестигласная дума заменена Распорядительной думой, состоявшей из 12 выборных гласных и "члена от короны"(представителя императорской фамилии).
           В первые 14 лет действия нового городового положения общая Дума собиралась только 17 раз, любой вопрос, даже собрание Думы требовал согласования генерал-губернатора, т.е. и городовое положение 1846г. не оправдало ожиданий.

С 1862 деятельность Думы ограничена хозяйственными делами.

Изменения коснулись так же Сената. После учреждения министерств (1802) за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора (хотя неоднократно предпринимались попытки вернуть ему прежнее значение). К середине 19 в. Сенат состоял из 12 депутатов (в т. ч. 6 в СПб.).

Большие преобразования были и в Полиции[8].

          Полиция была создана в Санкт-Петербурге ещё в начале 18 века, она ведала всеми отраслями городского хозяйства, строительством, пожарной охраной, контролировала городские финансы, общественные институты, концертную и театральную деятельность и пр. Вне ведения Полиции находились только армия и императорский двор. Функции политической Полиции в Санкт-Петербурге в 18 - 1-й четверти 19 вв. осуществляли Тайная канцелярия, Тайная экспедиция Сената, с 1826 - Третье отделение канцелярии и ее исполнительный орган - жандармерия, с 1866 - также Охранное отделение. В 1880 общая и политическая Полиции объединены под руководство Депутата Полиции Министерства внутренних дел. Общая Полиция до 1802 была самостоятельной структурной единицей; с 1802 входила в ведомство Министерства внутренних дел (в 1811-19 Министерства Полиции). Функции общей Полиции в Санкт-Петербурге с 1703 были возложены на специальные полицейские команды. В 1715 образована полицейская канцелярия, в 1718 - Главная полицмейстерская канцелярия. В 1737 Санкт-Петербург был разделен на 5 частей (Адмиралтейская, Васильевская, Петерб., Московская, Литейная); в 1739 добавлены еще 2 (Выборгская и Охта). Во главе части стоял полицейский офицер с командой. В каждой части были съезжие дома, где находились арестантские помещения, с 1803 - и пожарные команды. В 1782 Главная полицмейстерская канцелярия заменена коллегиальным органом - Управой благочиния во главе с обер-полицмейстером; образованы 11 городских частей (Васильевская, Петербургская, Московская, Литейная, Выборгская, Охта, Рождественская, Каретная, а также три Адмиралтейских части) во главе с частными приставами. В каждой части было 42 квартала (Кварталы полицейские) во главе с квартальными надзирателями. Им подчинялись квартальные поручики и полицейская стража, в т. ч. ночные сторожа (будочники). В 1804 произошло структурное разделение Полиции на внутренние и внешнее отделения. В 1803 при Полиции учреждена постоянная пожарная команда, в 1809 создана Контора адресов, осуществлявшая паспортный контроль.

Изменения коснулись и Синода.
           Синод (Святейший Правительствующий Синод), высший коллегиальный орган управления Русской православной церковью, законосовещательный, административное и судебное учреждение. Образован по "Духовному регламенту" от 25.1.1721. Комплектовался лично императором из представителей высшего черного и белого духовенства (по представлению обер-прокурора Синода). Состав присутствия включал обычно 7-8 постоянных и 4-8 временных членов (звание пост. членов, как правило, пожизненное). Особое положение в Синоде[9] занимал митрополит Санкт-Петербургский и Ладожский: он один обладал правом запроса, оглашал мнение присутствия, председательствовал в комитетах и комиссиях по церк. делам; с ним обычно согласовывались все перемещения архиереев с одной кафедры на другую. Делопроизводство вела канцелярия Синода во главе с обер-секретарем. С 1722 для надзора за деятельностью Синода учреждена должность обер-прокурора С. (его значение выросло в 1-й половине 19 в.). В 1836 создана самостоятельная канцелярия обер-прокурора.

Выводы по главе 1

До 1785 года управление городами не имело своего самостоятельного ста­туса, единообразия, что сопровождалось произволом руководи­телей местной администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание роли городов в жизни империи требова­ло адекватного городского управления.

В значительной степени эта потребность зафиксирована «Гра­мотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г.[10], которая стала первым в истории управления раз­вернутым законом организации городского управления и сопро­вождалась позднее целой серией городовых положений об уст­ройстве городской жизни. Закон сохранил государственное го­родское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации.

Глава 2: Санкт-Петербург (Петроград)

середина ХIХ века – 1924

2.1. Реформа городского самоуправления 1870 года 

Реформа городского самоуправления 1870 года[11] — одна из реформ императора Александра II, имевшая собой цель привлечь к управлению городами крупную финансовую и торговую буржуазию. Подготовка реформы началась еще в 1862 году, но царь выпустил «Городовое положение 16 июня 1870» только спустя 8 лет.

Итак, в 1862 году началась работа по подготовке реформы. Были созданы в губернских и уездных городах 509 комиссий, предназначенных для выработки предложений. Но предложенное многими нововведение о выдаче избирательных прав всем сословиям не устраивало правительство, во многом это тормозило реформу.

На основании сводки выработанных комиссиями материалов министерством внутренних дел под руководством Петра Александровича Валуева[12] было составлено «Городовое положение» в 1864 году. Положение было направлено в Государственный совет, где пролежало еще два года. Когда уже не было иного выбора, Александру II пришлось принять принцип «всесословности», и 16 июня 1870 года изменённый закон был принят. Он стал началом второй реформы местного самоуправления.

Статьёй 2 «Городового положения» вводились городские общественные управления, в веденьи которых стояли хозяйственные вопросы: внешнее благоустройство города, обеспечение продовольствием, противопожарная безопасность, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений и пр.

Статья 15 провозглашала, что под учреждениями городского самоуправления подразумевалось городское избирательное собрание, дума и городская управа.

Основной функцией избирательного собрания являлось избрание гласных в городскую думу раз в 4 года.

Городская управа выбиралась на 4 года, её функциями были:

 «Непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного правления»

 Сбор нужных сведений для думы

 Составление городских смет

 Взимание и расход городских сборов, отчёт перед думой о своей деятельности

Управа могла посчитать незаконным решение думы, в таком случае в дела вмешивался губернатор.

Дума избиралась также на 4 года, причём по статье 35 её членом мог стать каждый, кто имеет избирательные права, исключение — число нехристиан не должно было превышать 1/3 общего числа гласных. Возглавлял думу городской глава (он не мог быть евреем).

Основными функциями думы являлись «назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства», «назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение размера оного», «установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов» и прочие. Расходы на содержание думы были в ведомстве губернатора. Заседания думы могли быть назначены «по усмотрению городского головы», по требованию губернатора или по желанию не менее одной пятой числа гласных.

Итак, в 509 городах России были введены думы — бессословные органы городского самоуправления. Они избирались раз в 4 года горожанами-плательщиками налогов, имевшими определённый имущественный ценз. По размеру уплачиваемого налога избиратели делились на три избирательных собрания.

Требования к избирателю были следующими[13]:

 Он должен был быть русским подданным

 Быть старше 25 лет

 Владение имуществом, с которого уплачиваются налоги, или владение промышленным предприятием

 Отсутствие недоимок по сбору налогов

Избиратель не должен быть судим, снят с должности или находиться под следствием.

По статье 24 «Городового положения» составлялся список из избирателей, отсортированный по уплачиваемым за год налогам. К первой избирательной группе (собранию, разряду) относились уплачивавшие одну треть общего сбора налогов, ко второй — также уплачивающие треть, а к третьей — все остальные избиратели. Составленный список по разрядам отправлялся на утверждение городской думой.

Городской глава избирался губернатором (в крупных городах — министром внутренних дел) из числа гласных.

Реформа 1870 года послужила толчком к торгово-промышленному развитию городов, она закрепила систему органов городского общественного управления. Одним из результатов реформ Александра II являлось приобщение общества к гражданской жизни. Была положена основа для новой русской политической культуры.