История прокуратуры в России

В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось:
«Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей,
прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». В роли обвинителей теперь могли выступать все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами»[27].

Надзор за законностью в данный период времени в той или иной мере осуществляли: Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), Совет Народных Комиссаров (СНК), Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), Народный комиссариат юстиции (НКЮ) и его местные органы, а также ряд иных органов государственного управления[28]. Такая рассредоточенность государственного надзора за законностью по различным ведомствам была малоэффективной и не давала ожидаемых результатов.

До 1922 г. был период утверждения новой власти и уничтожения старой, прокуратура была не нужна, так как вся административная машина была направлена на установление нового порядка, который очень часто устанавливался огнем и мечом, а не законом и правопорядком. К 1922 г., когда обстановка в стране начала стабилизироваться, стала очевидной необходимость объединения надзорных полномочий в одних руках[29].

В конце 1921 – начале 1922г. по инициативе В.И. Ленина НКЮ РСФСР было подготовлено и вынесено на рассмотрение сессии ВЦИК Положение о прокуратуре, которое не было воспринято единогласно. Статус вновь образуемой прокуратуры воспринимался неоднозначно. В частности, были сильны высказывания против централизации прокуратуры и ее независимости от местных органов власти. Данные противоречия были преодолены благодаря усилиям В.И. Ленина, который, обратившись в Политбюро с известным письмом «О «двойном» подчинении и законности»[30] охарактеризовал оптимальную модель советской прокуратуры. В письме В.И. Ленин указывал: «В отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике». Также В.И. Ленин высказался за предоставление права прокурорам опротестовывать незаконные решения местных органов власти. Данные положения, высказанные В.И. Лениным, составили основу определения и законодательной регламентации прокурорского надзора в советский период.

28 мая 1922г. было утверждено Положение о прокурорском надзоре. Согласно Положению о прокурорском надзоре прокуратура имела статус централизованной системы органов с подчинением нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим. При этом губернские прокуроры местным властям не подчинялись, тем самым имея независимый от местных властей статус.

В ноябре 1922г. в прокуратуре был создан институт народных следователей, к которому к 1926г. полностью перешло право предварительного расследования. Прокуратура вновь стала полностью обеспечивать уголовное преследование – от возбуждения уголовного дела до приговора. В 1924г. она получила право обжаловать решения судов. В результате принятия пакета документов к 1926 г. сформировалась централизованная система прокуратуры в составе наркомата юстиции, которая обладала следующими функциями[31]:

– надзор за соответствием нормативно-правовых актов наркоматов, союзных республик, местных органов власти Конституции СССР и союзных республик, постановлениям правительства СССР;

– надзор за законностью судебных решений, с правом их опротестования в кассационном и надзорном порядке;

– возбуждение уголовного преследования, расследование преступлений, поддержание обвинения в судах;

– надзор за законностью деятельности ОГПУ, милиции, уголовного розыска, уголовно-исполнительной системы;

– надзор за соблюдением социалистической законности всеми субъектами правоотношений.

20 июня 1933г. Постановлением ЦИК и СНК СССР была образована Прокуратура Союза ССР, а 17 декабря 1933г. утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР, которым упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР. Прокуратура СССР заняла руководящий статус относительно прокуратур союзных республик. В 1936г. с принятием новой Конституции СССР статус прокуратуры был впервые закреплен в Основном Законе государства.

В годы Великой Отечественной войны статус прокуратуры не претерпел никаких серьезных изменений и оставался прежним. Прокуратура была в первую очередь органом надзора за законностью. Особенностью явилось то, что в связи с введением на отдельных территориях военного положения некоторые территориальные прокуратуры были преобразованы в военные.

24 мая 1955г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждено новое Положение о прокурорском надзоре в СССР, в соответствии с которым, как и прежде, прокурорская система объявлялась централизованной системой органов во главе с Генеральным прокурором СССР. Он и подчиненные ему прокуроры были призваны своевременно принимать меры к устранению нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни исходили.

Прокуроры были вправе привлекать лиц, нарушивших закон, не только к уголовной и административной, но и к дисциплинарной ответственности. В четвертой главе Положения о прокурорском надзоре содержались нормы о надзоре за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов. В связи с этим Генеральному прокурору СССР и подчиненным ему прокурорам было предоставлено право истребования из суда для проверки в порядке надзора любого гражданского или уголовного дела.

В Конституции СССР 1977г. в отличие от ранее действовавших конституций регламентации организации и деятельности прокуратуры была посвящена целая глава. Здесь закреплялось подчинение всех органов прокуратуры Генеральному прокурору СССР, определялось, что Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры осуществляют высший надзор за законностью, провозглашался независимый статус прокуратуры от местных властей.

На основании данной Конституции СССР Верховным Советом СССР 30 ноября 1979г. был принят Закон о прокуратуре СССР. Этим законом на органы прокуратуры возлагалось осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре СССР 1955г. Закон о прокуратуре СССР 1979г. четко определил полномочия прокуроров по отдельным отраслям прокурорско-надзорной деятельности. В Законе содержалась отдельная статья, посвященная регламентации статуса следователей прокуратуры. Примечательно, что Генеральному прокурору СССР, а также прокурорам союзных и автономных республик предоставлялось право законодательной инициативы.

С распадом в 1991г. СССР Прокуратура Союза ССР прекратила свою деятельность и утратила руководящий статус над прокуратурами союзных республик. В 1992г. принят Закон «О прокуратуре Российской Федерации», нормы которого легли в основу отрасли современного прокурорского права и в соответствии с положениями которого строится и функционирует современная российская прокуратура.

В Законе о прокуратуре РФ 1992 г. в отличие от Закона СССР о прокуратуре СССР не были предусмотрены такие правовые средства прокурорского надзора, как предписание и предостережение. Прокурорский надзор перестал именоваться высшим надзором. Выпала из поля правовой регламентации функция прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре РФ» в Закон о прокуратуре РФ была включена отдельная глава, посвященная регламентации надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора. Предусмотрена функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

С 1999 г. в качестве самостоятельного направления прокурорской деятельности провозглашен надзор за исполнением законов судебными приставами. Предусмотрено такое правовое средство прокурорского надзора, как предостережение о недопустимости нарушения закона. Произошли иные немаловажные законодательные изменения, которые характеризуют уже современное состояние прокурорского права и прокурорского надзора в России[32].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что прокуратура переживала как этапы увеличения объема функций и полномочий, укрепления своего правового статуса, так и этапы упадка, лишения большинства полномочий и функций, превращения в придаток органов исполнительной власти. Во время революционных и реакционных преобразований прокуратура с ее надзорной функцией вообще превращалась в орган не нужный и, более того, мешающий государственному административному механизму[33].

ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННЫЙ ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ

2.1. Система органов прокуратуры РФ и организационные основы их

построения

Основными нормативно–правовыми актами, где описана система, структура и порядок образования органов прокуратуры являются Конституция РФ (ст. 129) и Закон о прокуратуре.

Ст. 129 КРФ гласит[34]:

1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

2. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.

4. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

5. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. 

В ст. 11 Закона о прокуратуре говорится[35]:

1. Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреждения имеют в оперативном управлении объекты социально - бытового и хозяйственного назначения.

2. Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации.

3. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются.         

В основе построения системы прокурорских органов лежит административное и национально-государственное устройство, установленное Конституцией Российской Федерации, в соответствии с которым в каждом из субъектов Российской Федерации имеется соответствующая прокуратура[36].

Так, в прокураторах субъектов Федерации действуют сообразно административно - территориальному делению прокуратуры городов и районов, которые непосредственно подчиняются соответственно прокурорам республик, краев, областей, автономной области, автономных округов. В городах – столицах республик, краевых и областных центрах – образуются прокуратуры городов с подчинением им районных прокуратур. В городах, где отсутствует районное деление и образованы административные округа, образуются прокуратуры административных округов, которым придается статус прокуратур городских районов. В некоторых республиках, краях, областях, автономных округах образованы межрайонные прокуратуры, которые осуществляют надзор на территории нескольких районов.

Территориальные прокуратуры организованы в соответствии с административно-территориальным и национально-государственным устройством, установленным Конституцией РФ[37]. К территориальным прокуратурам относятся:

– прокуратуры республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

–  прокуратуры городов, районов.

Следует учесть, что наименование прокуратур может отличаться своеобразием, вытекающим из особенностей территориального деления некоторых субъектов РФ. Например, во многих регионах имеются межрайонные прокуратуры, юрисдикция которых распространяется на территорию двух районов.

Существуют так называемые специализированные прокуратуры. В число специализированных прокуратур, входящих в систему прокуратуры Российской Федерации, входят военные, транспортные, природоохранные прокуратуры, прокуратуры по надзору за Наблюдением законов при исполнении уголовных наказаний, а также прокуратуры, осуществляющие надзор в закрытых административно – территориальных образованиях и на режимных объектах.

Транспортные прокуратуры создаются для осуществления надзора за исполнением законов на железнодорожном, водном и воздушном транспорте   на определенной железной дороге, ее участке, в аэропортах, морских и речных портах[38].

Во главе военных прокуратур стоит Главная военная прокуратура, входящая на правах структурного подразделения в Генеральную прокуратуру[39].