История прокуратуры в России

Думаю, что первым нормативным правовым актом о прокурорском надзоре можно считать именной указ Петра I от 12 января 1722г.: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору». Таким образом, высшим должностным лицом среди всех прокуроров был определен генерал-прокурор.

Указом императора от 18 января 1722г. Генерал-прокурором Сената был назначен один из наиболее приближенных к Петру сановников того времени П. И. Ягужинский. Его помощником (т.е. вторым лицом в прокурорской системе) - обер-прокурором Сената, этим же указом был  определен Григорий Григорьевич Скорняков-Писарев. Указом Петра I от 18 января 1722г. были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Однако Указы не содержали перечня должностных обязанностей прокуроров, носили организационный характер и лишь констатировали факт создания в России института прокуратуры[11].

Подробное описание функций генерал-прокурора и прокуратуры в целом содержалось в Указе Петра I от 27 апреля 1722г. «О должности генерал-прокурора». Таким образом, учреждение российской прокуратуры было связано с принятием Петром I трех вышеобозначенных Указов.

С образованием прокуратуры деятельность фискалата не была прекращена, хотя прежние позиции фискалов были существенно утрачены. Только лишь 29 декабря 1729г. Верховный тайный совет решил ликвидировать фискалат, «годных к военной службе направить в армию, а негодных, написав в валовой список, отпустить домой по указу»[12].

По замыслу самодержца, на прокуратуру была возложена обязанность осуществлять наблюдение за соблюдением законов поднадзорными ей государственными органами (в первую очередь за Сенатом). В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения.

По структуре петровская прокуратура делилась на две части – сенатскую и синодальную, а те, в свою очередь, на два уровня. Высший уровень составили независимые друг от друга генерал-прокуратура Правительствующего Сената и обер-прокуратура Святейшего Синода.

Генерал-прокурору и обер-прокурору подчинялись прокуроры при коллегиях Сената. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом.

Низший уровень составляли подчиненные им прокуратуры коллегий, Главного магистрата, надворных судов и Монастырского приказа. В то же время должности прокуроров не предусматривались в единолично управлявшихся центральных ведомствах — канцеляриях. По замыслу Петра I прокуратура не финансировалась как отдельное ведомство, ее должностные лица должны были получать жалованье из бюджетов поднадзорных учреждений[13].

Из Указа от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» следовало, что генерал-прокурор действует при Сенате («повинен сидеть в Сенате»), главной его целью является содействие Сенату в надлежащем им исполнении своих обязанностей («дабы Сенат свою должность хранил»). Генерал-прокурор был поставлен над Сенатом и осуществлял надзор (повинен... смотреть накрепко) за разрешением дел, отнесенных к компетенции Сената[14], был наделен полномочиями, позволяющими ему следить за тем, чтобы Сенат «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам» организовывал свою работу.

Таким образом, Указом «О должности генерал-прокурора» российской прокуратуре был придан статус надзорного органа. Причем это был не только надзор за соответствием законам деятельности поднадзорных органов (что характерно для наших дней), но и надзор за поведением чиновников. Основной формой прокурорского реагирования на незаконные акты и поступки являлось их опротестование, однако перед этим прокурор устно предлагал устранить нарушение.

Ягужинский Павел Иванович – первый генерал-прокурор, по своим личным качествам характеризовался как умный, деятельный, человек, довольно быстро занявший ключевые позиции в государственных делах. Петр I часто поручал ему ведение розыска. В своей деятельности в качестве генерал-прокурора П.И. Ягужинский основное внимание сосредоточил на контроле за повседневной работой Сената[15]. Будучи приближенным к императору и пользуясь его полным доверием, П.И. Ягужинский оказывал огромную поддержку подчиненным ему прокурорам, стараясь вывести их из-под влияния учреждений, при которых они состояли[16]. Также Ягужинский был начальником всей сенатской канцелярии: он определял порядок делопроизводства и прохождения дел, следил за дисциплиной.

Прокуратура, благодаря деловым качествам своего руководства, в частности генерал-прокурора П.И. Ягужинского, фактически получила статус высшего государственного органа[17]. Генерал-прокурор, занимая статус помощника императора в государственных делах, был призван как непосредственно осуществлять функции государственного надзора (за деятельностью Сената), так и руководить и контролировать аналогичную деятельность нижестоящих по статусу прокуроров. Генерал-прокурор оглашал в Сенате именные указы, выступал с законодательными инициативами, вносил в Правительствующий Сенат кандидатуры прокуроров и руководил нижестоящими прокурорами, осуществлял надзор за фискальной службой, отслеживал исполнение высочайших предписаний, осуществлял общенадзорную деятельность, мог ставить вопрос перед Сенатом  о ликвидации пробелов в законодательстве.

После смерти Петра I статус прокуратуры подвергся серьезным преобразованиям. Прокуратура была практически упразднена. Возведение на престол Екатерины I привели к сосредоточению фактической власти в руках аристократии, что не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в стране, сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора[18]. Утратил свои позиции и Сенат. В 1727г. были упразднены надворные суды, а с ними и должности прокуроров при надворных судах.

Восстановление статуса российской прокуратуры пришлось на период правления императрицы Анны Иоанновны. В Указе от 2 октября 1730г. она предписала «быть при Сенате генерал и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах - прокурорам и действовать по данной им должности»[19].

В сентябре 1733г. учреждена должность губернского прокурора, который был вправе опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал-прокурора. Однако влияние прокуроров на местах было утрачено, и придать прокуратуре статус, какой она имела при Петре I, не удавалось.

Не сумела это сделать и императрица Елизавета Петровна, хотя Указом от 12 декабря 1741г. она попыталась установить статус прокуратуры на основе положений Указа Петра I от 12 января 1722г. Существенной проблемой являлись недостаток и подбор надлежащих кадров (особенно на местах).

Заметных результатов удалось достичь Екатерине II. Во времена ее правления статусу прокуратуры было придано важное значение. В задачи прокуроров входила не только борьба с нарушениями закона, но и их предупреждение. Генерал-прокурору вновь было поручено ведение важнейших государственных дел, включая в ряде случаев и вопросы отправления правосудия. С разделением в 1763г. Сената на шесть департаментов генерал-прокурор был официально прикреплен к первому, в котором решались наиболее важные государственные вопросы.

В 1767г. впервые в России был провозглашен принцип государственного преследования преступлений, которое непосредственно осуществлялось прокуратурой. Главная задача, которую ставит императрица перед своим генерал-прокурором, - надзор за Сенатом, поскольку он и ныне с трудом привыкает к порядку[20]. Обер-прокуроры сосредоточились исключительно на делах своих департаментов, и каждый из них выступал в качестве начальника по отношению как к прокурорам в губерниях, так и к оставшимся прокурорам коллегий, но только по делам своего департамента. Прокуратура фактически стала высшим органом государственного управления. Возрос статус местных прокуроров. Отчасти этому способствовало принятие Екатериной II от 7 ноября 1775г. «Учреждений для управления губерний Всероссийской Империи», в которых содержалась отдельная глава «О прокурорской и стряпческой должности».

Прокуратура стала представлять систему таких органов: генерал-прокурор, губернский прокурор и губернский стряпчий, прокурор и стряпчий при верхнем земском суде, прокурор и стряпчий при губернском магистрате, прокурор и стряпчий при верхней расправе, уездный стряпчий в уезд.

Прокуроры (губернский, верхнего земского суда, губернского магистрата, верхней расправы) назначались на должность Сенатом по представлению (предложению) генерал-прокурора. Губернскому прокурору принадлежала руководящая роль по отношению к другим прокурорам. Подчеркивалось, что «во всех делах губернский прокурор есть око генерал-прокурора»[21].

Прокуроры были уполномочены осуществлять надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии, решать задачи охраны целостности власти, наблюдать, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал», «истреблять повсюду зловредные взятки»[22], следить за соответствием издаваемых законов ранее изданным, были призваны осуществлять надзор за обеспечением гуманных условий содержания лиц, находящихся под стражей, проводить систематические проверки тюрем.

Характеризуя статус губернского прокурора, известный русский правовед А.Ф. Кони отмечал: «Блюститель закона» и «царское око», охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав, ходатай за арестованных и наблюдатель за содержанием их, внимательный «читатель» определений всех присутственных мест, губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления»[23].

В период правления Павла I штаты прокуратуры были значительно сокращены, особенно на местах, чему способствовала ликвидация в 1796 - 1800 гг. верхних земских судов, верхних расправ, губернских магистратов, при которых состояли прокуроры и стряпчие[24]. Однако, несмотря на это, прокуратура продолжала оставаться активно действующим государственным надзорным органом.

Генерал-прокурору со стороны императора Павла I оказывалось большое доверие. Без участия генерал-прокурора не решалось ни одно важнейшее государственное дело. Круг вопросов, в разрешении которых принимал участие генерал-прокурор, был разнообразный. Сюда относились прокурорские, судебные, административные, финансовые, полицейские, военные, хозяйственные и другие дела.              

С созданием в 1802г. Министерства юстиции, министр юстиции одновременно стал занимать должность Генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах.

Напомним, что по своему статусу генерал-прокурор практически на протяжении всей истории российской прокуратуры рассматривался как должностное лицо, находящееся над Сенатом. В то же время вновь учрежденная должность министра юстиции как органа исполнительной власти, по сути, должна была быть подчинена Сенату, тем более что император Александр I в Указе от 8 сентября 1802г. «О правах и обязанностях Правительствующего Сената» лично отводил последнему верховную роль в государстве. При этом в Манифесте «Об учреждении министерств» Александр I предписывал руководствоваться министру юстиции положениями о генерал-прокуроре, заложенными Петром I  Таким образом, возникла юридически противоречивая ситуация, когда министр юстиции (он же генерал-прокурор), будучи подчиненным Сенату, был призван осуществлять за ним надзор, ведь именно надзор за деятельностью Сената Петр I указывал в числе основных обязанностей генерал-прокурора.

На практике реального контроля за деятельностью министров Сенат не получил, чему способствовали создание Комитета министров и  право министра юстиции на личный доклад императору.

Манифестом об «Общем учреждении министерств» от 25 июля 1811г. на Министерство юстиции Российской империи была возложена задача управления всей системой судов и прокуратуры: назначение, перемещение, увольнение всех лиц судебного ведомства, учреждение и упразднение судов, надзор за их деятельностью.

В 1862 г. Государственным Советом были приняты Основные положения о прокуратуре, в которых статус прокуратуры определялся как единая и централизованная система органов прокурорского надзора, устанавливалась строгая подчиненность нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим, провозглашался независимый статус прокуроров от местных органов власти, закреплялась несменяемость прокуроров.

В период судебной реформы 1864 г. надзорные полномочия прокуратуры были существенно ограничены. А.Ф. Кони, анализируя данное новшество в статусе российской прокуратуры, основанное на опыте западноевропейских государств, писал, что оно, «быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса»[25].

Лишение прокуратуры функции надзора за исполнением законов осуществлялось не потому, что такой надзор стал не нужен, а потому, что он «связывал руки» всесильной администрации[26]. Основной задачей прокуратуры стало осуществление уголовного преследования. Особое внимание уделялось надзору за законностью действий органов предварительного следствия. Прокуроры состояли при судах, и их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства. Однако от судов они были независимы и действовали исключительно на основе закона и внутреннего убеждения, подчиняясь вышестоящим прокурорам и министру юстиции как генерал-прокурору.

В таком виде российская прокуратура просуществовала до 1917 года.

1.3. Развитие прокуратуры после 1917г.

В дореволюционной России представители прокуратуры ассоциировались с монархом, а не с юридическими нормами. Необходимо помнить о том, что прокуроры назначались на свои посты пожизненно, и претендовать на вакансии прокурорских должностей могли только представители дворянского сословия. Поэтому неудивительно, что прокуроры были упорными сторонниками царского престола и одним из первых декретов новой власти стал Декрет от 24 ноября 1917г. «О суде», которым прокуратура была ликвидирована.