История института губернаторства в России

Многие ученые говорят о «русской власти» как о комплексе устойчивых и воспроизводящихся в российской политической истории свойств, связанных с самодержавием, будь императорский период или президентский. То есть, власть ими рассматривается как некая идеальная, надчеловеческая и все подчиняющая [12]. Эта позиция является достаточно устоявшейся в современной науке, и, на наш взгляд, она имела место быть и характеризовала культурную особенность российских граждан вплоть до первого десятилетия XXI века. Интересным, на наш взгляд, являются результаты исследования, проведенного ВЦИОМ в марте 2013 года. Лояльное отношение к власти монарха в России имеют 28% опрошенных [19, с. 20]. Это подтверждает сохранение преемственности в общественном сознании россиян. Такое отношение к власти являлось не только результатом исторического наследования, но и спецификой православной культуры. Еще одна особенность общественного политического сознания — это персонифицирование власти. То есть особое значение для российской культуры имеет именно личность, занимающая руководящую должность. Применительно к институту губернаторства эта должность и соответствующие ей полномочия в каждом регионе воспринимаются по-разному, так как общественность ассоциирует ее с конкретным лицом и своим отношением к нему. Поэтому личностный фактор губернатора является особо важным элементом в условиях культурных особенностей россиян.

По мнению М.А. Ющенко, историческая традиция развития власти в России показывает, что сильная власть с ярко выраженным лидером-президентом во главе государства закреплена в социокультурной парадигме страны. А черты этой власти являются неотъемлемой частью российской политической системы и способствуют постоянному воспроизведению самодержавного характера власти в новом социокультурном контексте. Как результат — провозглашение демократических ценностей, но не закрепленность их в сознании российского народа, в связи с чем в большинстве случаев они получают прежнее наполнение через уже существующие представления, укоренившиеся в русском сознании [19, с. 25]. Так, если в общественном сознании губернатор — это преемник Президента, то и возвращение выборов не меняет данной ситуации. Они становятся просто средством легитимации его власти, а реально решение о том, кто станет главой региона принято еще до выборов [19, с. 26].  
Следовательно, реализация социокультурных факторов в структуре современной российской политики свидетельствует о том, что «отношение россиян к демократии вообще и к ее западной модели в частности остается крайне амбивалентным» [12]. Процедура выборов как способа прояснить социальную картину, уточнить структуру предметного общественного запроса или даже подтолкнуть политиков к его формулированию в России недооценивается и не обеспечивается. При всей ценности демократии и принципов, ею декларируемых, необходимо понимать, что в условиях наличия особенностей российских граждан она может быть интерпретирована в негативном качестве. Опасность может заключаться в том, что демократия основывается на принципе «один человек, один голос». При этом в нашей стране три четверти россиян не хотят участвовать в политике, объясняя свое поведение прежде всего тем, что это «бесполезное занятие» (34%), «непонятное дело» (17%), на которое «нет времени» (22%). Необходимо отметить, что российские граждане по аналогичным мотивам не желают участвовать и в других сферах государственной и общественной жизни, например, в судопроизводстве [14, с. 110].

И это лишь один аспект возникающих проблем. Второй момент — это уровень не только политической и правовой культуры, но и в целом уровень личностного развития. Ценностная ориентация граждан в демократическом государстве должна выходить за рамки эгоцентризма.  
Наше общество непрерывно развивается, и среди населения есть достаточно большое число людей с высокой правовой культурой и активной гражданской позицией, в том числе и среди молодого поколения. В отношении остальных государство, в том числе через институт губернаторства, может уменьшить существующий разрыв. Если основные потребности населения будут удовлетворены, оно будет чувствовать безопасность, уверенность в будущем, стабильность, а доверие к власти возрастет.

Как известно, культура общества и его моральные нормы является довольно консервативным явлением, которое проходит долгий процесс трансформации. Однако, чтобы этот процесс произошел в государстве, должны быть созданы условия для этого, или по меньшей мере не должно быть препятствий. В действительности же мы наблюдаем в современном обществе множество противоречий, способствующих политической неграмотности граждан, низкому уровню правовой культуры, непринятию провозглашенных государственных ценностей. К таким противоречиям, касающимся института губернаторства, следует отнести: наличие конституционного и договорного типов формирования государства, фактическое различие в статусах субъектов при правовом закреплении их равенства. Также существует проблема в распределении полномочий и предметов ведения между уровнями власти Российской Федерации. При наличии данных проблем институт губернаторства занимает ключевую позицию.

Подводя итог вышесказанному, необходимо подчеркнуть зависимость политических процессов, в условиях которых функционирует институт губернаторства, от особенностей экономического и социокультурного развития политики. Эффективность функционирования института губернаторства определяется как фактическими характеристиками (географическое пространство, правовая реальность и др.), так и формальными (социокультурные и личностные особенности субъектов политического взаимодействия).

2.2. Институт губернаторства  в стратегиях российской власти

На сегодняшний день российская власть находится в состоянии глубинного пересмотра своих основных стратегий, о чем свидетельствуют кардинальные изменения в законодательстве, многочисленные переназначения глав регионов, появление новых институтов власти, а также разработка и реализация новых проектов (Большая Москва, развитие Сибири и Дальнего Востока). Неопределенность также наблюдается во взаимоотношениях федерального центра и регионов. В качестве примера можно привести недавнее внесение в Госдуму законопроекта, дающего субъектам РФ право отказаться от проведения прямых губернаторских выборов, которые сменили процедуру назначения менее года назад. Модификация региональных политических процессов, которые постепенно становятся малопредсказуемыми, хрупкими и вариативными, мотивирует правящий режим менять используемые ранее механизмы управления и реализации частных интересов составляющих его кланов и групп.  
В достижении поставленных российской правящей элитой целей немалую роль играет институт губернаторов. Изменение срока полномочий главы региона, его избрание, назначение или отставка, выделение из федерального бюджета средств на развитие подведомственного ему региона, а также ряд других воздействий на регионального руководителя со стороны федеральной власти способны существенно повлиять на устойчивость правящего режима в стране [12].

Конкретные региональные стратегии, реализуемые действующей властью (в т.ч. за счет влияния на институт губернаторов), определяются характером современной модели федерализма. Российский федерализм, начиная с нулевых годов, отличался усилением централизации государственного управления. Подчинение регионального уровня власти федеральному происходило за счет:

— административно - территориального укрупнения (создание федеральных округов). Федеральные округа были созданы в границах военных округов. Сложившиеся межрегиональные связи в рамках бывших экономических регионов страны не были учтены, что привело к ослаблению сотрудничества между субъектами федерации, особенно в Сибирском и Уральском, Поволжском и Южном федеральных округах;

— создания в регионах дополнительных управленческих структур федерального уровня (хозяйственных, силовых, финансовых);

— усиления роли института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах путем передачи им широких контрольных функций. Данный институт в значительной степени разрушил монополию региональных руководителей на власть на подведомственных им терри -ториях, вмешался в расстановку сил в региональной элите, что привело к конкуренции на региональном политическом рынке. Но в силу того, что на сегодняшний день возникают противоречия между юридическим статусом полномочных представителей и их реальной ролью в системе государственного управления, необходимо дополнительное правовое оформление данного института (специальные федеральные законы);

— получения возможности формирования органов государственной власти субъектов РФ (замена прямого избрания губернатора процедурой назначения, а также привлечение его к ответственности в порядке, предусмотренном законодательством);

— предоставления дополнительной бюджетной помощи, исходя из субъективной оценки социально - экономического положения региона (выделение на основе подзаконных актов значительных бюджетных сумм объединяющимся субъектам РФ);

— фактической реализации федеральным центром большинства полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ;

— расширения функций контроля за осуществлением полномочий субъекта ми РФ.

1. Современную модель федерализма также называют «императивной», что говорит об отсутствии возможности выбора субъектами РФ каких либо альтернатив в обозначенных федеральной властью направлениях. Помимо решения чисто управленческих задач (а именно данная цель обозначалась нынешней властью в качестве приоритетной при осуществлении вышеназванных реформ), подобная модель федерализма помогает правящей элите обеспечить свою устойчивость в течение длительного промежутка времени.

Однако стоит также отметить, что значимым двигателем развития российской федеративной системы в течение многих лет являлись неформальные практики. Сокращение объема открытых механизмов и технологий государственного управления привело к интенсивному использованию в данном процессе полутеневых способов, которые предполагают «образование особых структур госуправления, постановку ими закрытых от общественности целей и использование “серых” схем и средств распределения ресурсов, как правило, нарушающих нормы общественной морали и балансирующих на грани нарушения закона»

2. Российская власть не сосредоточена в руках лишь одного человека (президента), а является «конгломератом кланов и групп, которые конкурируют друг с другом за ресурсы. И роль Владимира Путина в этой системе остается неизменной — это роль арбитра и модератора, но арбитра влиятельного, слово которого в конфликтных ситуациях, по крайней мере пока, остается решающим».

3. Соответственно, при выработке региональных стратегий государство вынуждено вступать в переговоры, заключать соглашения (как формальные, так и неформальные) с другими игроками, имеющими политический статус. Таким образом, степень использования института губернаторов будет зависеть от соотношения сил между конфликтующими группами интересов [8, с. 4].

На сегодняшний день каждый российский регион находится в зоне интересов определенных властных группировок. Поэтому после принятия решения о воз вращении прямых выборов глав регионов было отмечено активное участие лидеров крупных элитных групп в серии назначений губернаторов. В силу того, что отказ от процедуры назначения может привести к появлению на постах абсолютно случайных личностей, лоббированием своих интересов в первую очередь занялись представители финансовых и промышленных элит федерального центра.  
Однако не все главы регионов играют лишь роль исполнителей политики определенных кланов, некоторые сами являются членами неформального коллективного органа российской власти. Среди них — губернаторы, имеющие личные контакты с действующим президентом Владимиром Путиным и, соответственно, обладающие сильным лоббистским потенциалом, руководители наиболее значимых для страны субъектов (регионов-доноров), а также главы — хедлайнеры различных идеологических проектов. В данном контексте можно говорить и о фигуре мэра Москвы — Сергее Собянине, который является лидером группы губернаторов, сконцентрированных на Урале. Ему также удалось построить вполне благоприятные отношения со многими олигархическими структурами, имеющими свои интересы в российской столице.  
Прокатившаяся волна отставок и назначений глав ключевых российских регионов до вступления в силу закона о выборах губернаторов[8, с. 6].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассмотрев теоретический материал, посвященный институту губернаторства: истории и современности, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, институт губернаторства получил свое развитие в 1708 году при правлении Петром I. Петр I создал восемь губерний. Институт губернаторства при Петре I создавался на местах без достаточного финансового обеспечения и четкого законодательного оформления полномочий административных органов и должностных лиц, вследствие чего губернии и провинции дублировали друг друга по ряду вопросов. Поэтому в 1775 году была проведена губернская реформа, которая уменьшила размеры губерний, ликвидировала провинции и изменила нарезку уездов, а также установила «наместничество» – новое административно-территориальная единица. В 1796–1797 годах Павлом I была произведён пересмотр административно-территориального деления. Наместничества были упразднены и официально переименованы в губернии. Генерал-губернаторское управление было оставлено только в пограничных губерниях, в которых существовала опасность восстания или иностранного вторжения (несколько губерний объединялись в одно генерал-губернаторство). Губернии были укрупнены: вместо 51 административно-территориальных единиц высшего уровня их стало 42. Уезды также были укрупнены. Александр I уделял большое внимание созданию проекта о губерниях, но, к сожалению, его проект не был реализован. В 1864 году была проведена земская реформа, которая создала губернские и уездные земские собрания и земские управе. Избиратели делились на 3 курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Губернские и уездные земские управы состояли из 6 человек, назначаемых земскими собраниями. Собрания созывались один раз в год, но в чрезвычайных ситуациях могли собираться и чаще. Управы работали на постоянной основе. Собрания давали распоряжения и контролировали их выполнение, а управы собственно занимались выполнением решений. Земские собрания можно сравнить с местными парламентами, а управы – с правительствами. В начале XX века полномочия губернаторов резко сократились в связи с усилением власти Министерства внутренних дел. А в 1917 году институт губернаторства перестал действовать в связи с передачей полномочий Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и уполномоченных ими комиссаров [14, с. 178].

Во-вторых, институт губернаторства восстановился только в начале 1990-х годов. Институт губернаторства прошел семь этапов, которые имеют свои особенности: порядок избрания, недостатки и положительные стороны. Следует отметить, что институт губернаторства играет важную роль в развитии субъектов РФ, а также в целом государства, так как губернатор представляет свой субъект при осуществлении внутренней политики, а также отстаивает права и интересы жителей, проживающих на территории субъекта. Губернаторов избирают граждане, проживающие на территории субъекта РФ, где баллотируется губернатор. Необходимо отметить, что не всегда выборы проходят без нарушений, и отражают правдивость результатов выборов. Как правило, выбранный губернатор состоит в партии «Единая Россия», так как она имеет наибольшее влияние и поддержку со стороны, как Правительства РФ, так и Президента, а это значит, что выбирают не граждане, а политическая элита (депутаты Государственной Думы, иные влиятельные лица). В этом и заключается главный недостаток выборов губернаторов.