История института губернаторства в России

Однако попытка упорядочить систему военных губернаторов не увенчалась успехом: расписание 1801 г. в большинстве случаев не соблюдалось. Были назначены в первые годы и несколько генерал-губернаторов (в отличие от военных губернаторов, ими могли быть и гражданские чиновники), но устойчивые округа сложились лишь в Малороссии и Сибири.

Снова к институту генерал-губернаторства правительство обратилось в 1812 г. В самом начале войны министр полиции А.Д. Балашев предложил повсеместно учредить генерал-губернаторов, дабы «водворить единоначалие в губерниях». Проект был одобрен императором и Комитетом министров, но реализован не был. Впрочем, позднее трое губернаторов получили дополнительные полномочия, а во время заграничных походов военные и генерал-губернаторы назначались для управления занятыми территориями [9, с. 65].

Земская реформа («Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от I января 1864 г.) создала в губерниях и уездах систему представительных органов – уездные и губернские земские собрания. Их члены назывались «гласными» и избирались на 3 года в ходе двухстепенных выборов, в которых участвовало все местное население, разделенное на три избирательные курии: землевладельцев (к ним причислялись собственники земли от 200–800 дес. по разным уездам), городских собственников (владельцы предприятий или домов, оцененных суммой в 500 – 3 тыс. рублей в разных городах), представителей крестьянских обществ, выдвинутых предварительно на волостных сходах.

Эти курии избирали выборщиков, а выборщики на своих собраниях избирали депутатов (гласных) в уездные собрания (от 10 до 96). На уездных собраниях избирались члены губернского собрания (от 15 до 100). Депутатами земских собраний могли стать мужчины не моложе 25 лет, не опороченные по суду.

Земские собрания, как в уезде, так и в губернии, собирались один раз в год (своеобразные сессии), заседали несколько дней, решая насущные проблемы. В перерывах между ними действовали управы (председатель и 2–6 членов), избиравшиеся из числа гласных. Члены управ работали постоянно и получали жалованье из земских сборов, размеры которого определялись собранием. Председателем земского собрания по должности являлся предводитель дворянства.

Земские органы создавались «для содействия правительству в ведении местных хозяйственных дел». Земства занимались экономикой, просвещением, медицинским обслуживанием, строительством дорог, агрономической и зоотехнической помощью, общественным призрением и т.п. В компетенцию земских органов входило также распределение государственных и утверждение местных налогов. На земские сборы, установленные для всех категорий населения, строились школы и больницы, богадельни и ночлежные дома, дома престарелых и сирот. Земские органы работали под непосредственным контролем и в тесном контакте с государственными органами. Производить сборы и проводить в жизнь решения им помогали уездные исправники, важнейшие их решения требовали санкции губернатора, который утверждал и выборы уездных земских управ. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел.

Не занимаясь политикой, земства внесли огромный вклад в развитие отечественного хозяйства и культуры. Они подготовили почву для введения в стране всеобщего начального обучения. Работа в земских органах способствовала формированию гражданского сознания, российской интеллигенции, выходившей из разных слоёв населения. В 1865–1867 гг., к примеру, дворяне составляли 46% гласных, свыше 34% крестьяне, 10,2% купцы, оставшуюся часть делили между собой духовенство и представители других сословий.

Земская реформа была проведена в 34 из 59 российских губерний. Её положения не действовали на территории Польши, Финляндии, в Прибалтике, где имело место своё особое национальное управление.

Они не распространялись на Сибирь, некоторые обширные северные и южные губернии (Архангельскую и Астраханскую), в которых отсутствовали дворянство и помещичье землевладение [10, с. 167].

Таким образом, государственные реформы второй половины XIX в. были недостаточно эффективными. Российское самодержавие пыталось интегрировать органы местного самоуправления в существующую систему губернского управления, максимально сохранив значение института губернаторства на местах. Более того, на протяжении всего XIX в. принимаемые законы в отношении института губернаторства свидетельствовали о стремлении самодержавия к усилению роли губернаторов и генерал-губернаторов на местах путем значительного расширения их полномочий.

Уровень власти института губернаторства за весь период существования всецело зависел от степени личных взаимоотношений императора с каждым из своих ставленников. Однако часто на столь важные государственные посты назначались лица, не имеющие соответствующего административного опыта и способностей для успешного управления регионами.

Фактором низкой эффективности института губернаторства было также отсутствие преемственности в политике российских императоров по улучшению деятельности губернаторов и генерал-губернаторов на местах.

Российское самодержавие считало институт генерал-губернаторов наиболее приемлемой формой управления присоединенными окраинами. Генерал-губернаторы учитывали местную специфику, экономическое развитие, социально-политическую обстановку в регионе, налаживали взаимодействие между различными органами власти и осуществляли административный контроль за ними, что позволяло органично вводить новые территории в состав российского государства. Однако законодательство России четко не определяло место и роль генерал-губернаторов в системе государственного управления России. При назначении на должность каждому генерал-губернатору давались персональные инструкции [14, с. 111].

Начало века было отмечено резким усилением административной вертикали власти, увеличением распорядительных, контрольных и репрессивных функций Министерства внутренних дел. На уровне управления губерниями произошло перераспределение властных полномочий в пользу местных структур МВД: сказывались последствия введения «исключительного положения». В особенности это касалось управления столицами. Так, в ходе событий 1905 г. санкт-петербургскому генерал-губернатору Д.Ф. Трепову были приданы дополнительные полномочия. Старая должность обер-полицмейстера в Москве была заменена должностью градоначальника, имевшего гораздо больше прав и самостоятельности в отношении полиции местного городского самоуправления.

В период революционных потрясений 1905–1907 гг. царская бюрократия стремилась активно использовать земские и городские органы самоуправления для стабилизации политической обстановки в стране. С этой Целью были произведены некоторые частные изменения в компетенции земских учреждений. Так, в соответствии с Законом 20 февраля 1906 г. каждое губернское земское собрание получало возможность выбирать по одному члену Государственного совета (на трехлетний срок). Закон «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей» от 1906 г. восстановил в полномочиях уездный съезд избирателей от сельских обществ. На территориях российских окраин (например, в западных губерниях) были учреждены земства. Законом от 15 июня 1912 г. был восстановлен институт мировых судей, в связи, с чем судебные функции земских начальников были изъяты, а городские судьи были упразднены. Однако институт мировых судей восстанавливался с некоторыми коррективами. Например, председатель съезда мировых судей назначался министром, возросла зависимость мировых судей от Министерства юстиции и местной администрации. В законодательном порядке была сделана попытка установить определенную связь сословных крестьянских волостных судов с институтом мировых судей [18, с. 13].

Постоянные политические волнения в провинции вынудили центральное правительство прибегнуть к военно-карательным мерам. Военно-окружные штабы сделались центрами руководства деятельностью карательных отрядов, а военно-окружные суды распространили свои полномочия не только на военных, но и на гражданских лиц.

После победы Февральской революции новые органы власти должны были некоторое время сосуществовать с прежними государственными структурами, что было свойственно не только столицам, но и всем губерниям. Если центральные правительственные учреждения практически все сохранялись в дееспособном состоянии, то губернские органы управления подверглись радикальной реорганизации.

Так, в соответствии с постановлением Временного правительства от 4 марта 1917 г. были «временно устранены от должности» губернаторы и вице-губернаторы. Административные обязанности в тех губерниях, где было введено земское правление, временно возлагались на председателей губернских земских управ, которые объявлялись «губернскими комиссарами Временного правительства». Соответственно в уездах местное управление целиком сосредоточивалось в руках председателей уездных земских управ, ставших «уездными комиссарами Временного правительства».

Первоначально права этих комиссаров не были четко определены. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание, которому поручалось разработать новую схему административного управления губерниями. Уже 15 апреля министр внутренних дел Г.Е. Львов направил губернским комиссарам циркулярную телеграмму, в которой общее руководство управлением губернией поручалось губернскому комиссару с возложением на него прав и обязанностей губернатора, «поскольку они не отменены происшедшими в государственном строе изменениями». В этом же распоряжении предписывалось восстановить некоторые органы губернаторской власти в прежнем составе.

Характерной особенностью местного правления стало расширение объема полномочий и компетенции земских и городских органов самоуправления. Функции земств и городских органов самоуправления были расширены. В ряде регионов (Тамбовская, Оренбургская, Полтавская, Пермская губернии) земства обладали реальной политической властью, принимая активное участие в формировании органов местной власти 59 Земства были созданы в Сибири, Семиреченской, Акмолинской, Архангельской и Астраханской губерниях [21, с. 315].

С приходом к власти большевиков в октябре 1917 г. прежние институты губернского правления были упразднены, вся полнота власти перешла в руки Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и уполномоченных ими комиссаров. До начала советизации местных органов власти осколки прежней управленческой системы еще местами продолжали функционировать, но их окончательное разрушение было делом недалекого будущего.

Таким образом, институт губернаторства получил свое развитие в 1708 году при правлении Петром I. Петр I создал восемь губерний. Институт губернаторства при Петре I создавался на местах без достаточного финансового обеспечения и четкого законодательного оформления полномочий административных органов и должностных лиц, вследствие чего губернии и провинции дублировали друг друга по ряду вопросов. Поэтому в 1775 году была проведена губернская реформа, которая уменьшила размеры губерний, ликвидировала провинции и изменила нарезку уездов, а также установила «наместничество» – новое административно-территориальная единица. В 1796–1797 годах Павлом I была произведён пересмотр административно-территориального деления. Наместничества были упразднены и официально переименованы в губернии. Генерал-губернаторское управление было оставлено только в пограничных губерниях, в которых существовала опасность восстания или иностранного вторжения (несколько губерний объединялись в одно генерал-губернаторство). Губернии были укрупнены: вместо 51 административно-территориальнх единиц высшего уровня их стало 42. Уезды также были укрупнены. Александр I уделял большое внимание созданию проекта о губерниях, но, к сожалению, его проект не был реализован. В 1864 году была проведена земская реформа, которая создала губернские и уездные земские собрания и земские управе. Избиратели делились на 3 курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Губернские и уездные земские управы состояли из 6 человек, назначаемых земскими собраниями. Собрания созывались один раз в год, но в чрезвычайных ситуациях могли собираться и чаще. Управы работали на постоянной основе. Собрания давали распоряжения и контролировали их выполнение, а управы собственно занимались выполнением решений. Земские собрания можно сравнить с местными парламентами, а управы – с правительствами. В начале XX века полномочия губернаторов резко сократились в связи с усилением власти Министерства внутренних дел. А в 1917 году институт губернаторства перестал действовать в связи с передачей полномочий Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и уполномоченных ими комиссаров [22, с. 170].

1.2. Институт губернаторства в современной России

Институт губернаторства появился как результат демократической революции в России 90-х гг., приведшей к распаду СССР, смене общественного строя, переходу от унитарного к федеративному устройству Российского государства.

В своем развитии он прошел несколько этапов.

I этап. 12 июня 1991 г. избрание на всенародных выборах первого президента России Б. Ельцина, первого мэра Москвы Ю. Лужкова, первого мэра Санкт-Петербурга А. Собчака, президента республики Татарстан М. Шаймиева.

2 этап. Август 1991 г. Путч ГКЧП. Приход к власти команды Б. Ельцина

Роспуск КПСС, отстранение от власти председателей облисполкомов – «пособников» ГКЧП в 9 областях, введение в действие «исполнительной вертикали».

Борьба двух позиций в команде Б. Ельцина:

1) Избирать губернаторов, но к ним приставить представителей  Президента РФ;

2) Назначать губернаторов.

22 августа 1991 г. Президент РФ Б. Ельцин назначил Василия Дъяконова – первым главой администрации (Краснодарского края). Победу одержала точка зрения о назначении губернаторов в связи опасениями, что на прямых губернаторских выборах в большинстве регионов победят коммунисты. Это однако не помешало в скором времени приставить к назначенным губернаторам еще и полпреда президента Ельцина.

Ельцинская исполнительная вертикаль как временная мера имела некоторый эффект. Однако в долгосрочной перспективе она искусственно затормозила процессы демократизации и федерализации в России на региональном уровне, фактически предложив модель «авторитарного», «феодального» федерализма. В итоги это привело во второй половине 90-х гг. к формированию патерналистских режимов в большинстве субъектов федерации.

Процесс замены председателей облисполкомов на губернаторов можно рассматривать, как «кадровую революцию» в России. В течение года было заменено подавляющее большинство прежних руководителей регионов.

За назначение губернаторов развернулась борьба в ельцинском окружении между Г. Бурбулисом, В. Илюшиным, Р. Хасбулатовым, А. Руцким, В. Петровым. Главным критерием были политические и идеологические взгляды кандидата, а уже затем деловые качества и профессионализм [15, с. 2].

Губернаторами становились представители двух основных групп.

Во-первых, это демократическая интеллигенция, имевшая революционные взгляды, но не имевшая, как правило, опыта практической административной работы. В губернаторы тогда шли журналисты, врачи, ученые, преподаватели. Треть из них стала известной благодаря депутатству в Верховном Совете РСФСР.