История института губернаторства в России

Подводя итог, отметим, что в результате принятия новых «правил игры» статус губернаторов изменился: из партнёров центра они превратились в подчинённые фигуры, будучи вытесненными за пределы публичного пространства федеральной политики. Иначе говоря, трансформация института губернаторства в постсоветской России развивалась в направлении от полицентризма к моноцентризму. Тем не менее стратегия «торга» как основы внутриэлитного взаимодействия (между федеральной и региональной властью) отнюдь не утратила актуальности. Важно подчеркнуть изменение характера неформальных соглашений центра с главами регионов: если в эпоху Б. Ельцина договорённости, как правило, обеспечивали реализацию требований губернаторов и фактически предоставляли гарантии неприкосновенности, то при В. Путине достижение политического компромисса по тому или иному вопросу, отнюдь не гарантировало губернаторам сохранения статуса в долгосрочной перспективе [7].

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГУБЕРНАТОРСТВА В РОССИИ И ЕГО

ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

2.1. Институт губернаторства в контексте политических, экономических и социальных детерминант

Рассмотрение института губернаторства с точки зрения влияния на его функционирование и развитие политических, экономических и социокультурных факторов является актуальным, так как именно они зачастую обусловливают изменения в правотворческой и правоприменительной сфере. Данные факторы дают понять не только особенности текущих изменений, но и становятся условием реализации государственно-правовых явлений.

Одной из особенностей института губернаторства является его включенность в общественную жизнь региона и государства в целом. Он непременно является не только элементом, необходимым для общественной деятельности, но в то же время ее частью и в некотором роде зеркалом общественного развития. В настоящее время наиболее актуальным в этой связи является вопрос возвращения выборов губернатора [13, с. 6].

Результатом происходящих в стране волнений, как в массовом сознании, так и на политической арене, стало принятие Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных  
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”».

Данный Закон имеет неоднозначную оценку. Несмотря на то, что речь шла о возврате прямых выборов в том виде, в котором они представлены в Законе, «прямыми» их назвать можно с оговоркой. В политических кругах их называют «выборы с фильтром». По нашему мнению, можно выделить три основных аспекта, так или иначе создающих определенные ограничения в

губернаторов в соответствующих регионах.

В-третьих, сохранение за федеральной властью рычагов инициирования замены губернаторов. В новой редакции Закона, хотя и немного в другой форме, но все же, сохраняется в качестве основания отрешения от должности «утрата доверия». Кроме того, практика показывает, что, кроме этого, действенным оказывается механизм принуждения к добровольной отставке.

Таким образом, очевидно, что возвращение прямых выборов не решает всех проблем, которые они должны были решить. Данные обстоятельства необходимо понимать, так как происходящие политические процессы оказывают большое влияние на формирование общественного мнения и как следствие возникновение негативных правовых установок, нигилизма и электоральной пассивности [5, с. 10].

Сегодня количество губернаторов, которые никогда не избирались, не имеют никакой публичной легитимности и часто малоизвестны в регионах, существенно превышает половину от общего числа глав регионов. На 85 региона сегодня приходится 58 никогда не избиравшихся губернаторов. При этом с мая 2012 года новых лидеров получили 40 регионов страны, в половине случаев действующие губернаторы были отправлены в отставку досрочно.

Анализируя актуальные тенденции правовой и финансовой политики, можно сделать вывод о том, что присутствующая зависимость вызвана не только особенностями современной политической системы и федеральной власти, но и самими губернаторами. По нашему мнению, если к должности приходит зрелый руководитель, способный принимать грамотные решения и отвечать за выполнение поставленных задач, у федеральной власти отпадает необходимость тотального контроля за их деятельностью. В контексте вышесказанного согласимся с А. Желениным [7] в том, что: «выстроенная «вертикаль власти», построенная на субординации, привела к бездеятельности бюрократии, обслуживающей эту «вертикаль», а в итоге — к параличу процесса реального принятия и осуществления решений». На этот факт неоднократно обращали внимание президенты Б. Ельцин, В. Путин, Д. Медведев [5, с. 10]. Д.А. Медведев на встрече с представителями научно-образовательного сообщества, объединений российских лингвистов, сотрудниками Фонда «Русский мир», молодыми русистами, специалистами по популяризации русского языка в глобальной сети заявил: «Зачастую то, что не координируется президентом, не координируется никем. Но это плохо, это означает, что у нас абсолютно устаревшая, несовершенная система управления, которую необходимо менять. Потому что когда все сигналы должны проходить только из Кремля, это показывает, что сама по себе система нежизнеспособна, надо ее настраивать»[13, с. 9]. Иначе говоря, бывший президент считал провальной деятельность высшего менеджмента страны, а также губернаторов и мэров, институт которых все больше бюрократизировался.

Вторым важным моментом, определяющим тенденции функционирования и развития института губернаторства, является его финансовая составляющая. Как известно, анализ финансовых реалий может дать представление о политических тенденциях. Особо важную роль губернатор играет в ситуации необходимости регионального субсидирования. Вообще эта сфера является довольно проблемной, так как зачастую в результате необходимости регионального субсидирования главы регионов попадают в финансовую зависимость от федерального центра. Рассматривая институт губернаторства, важным является понимание того, как выстроены экономические и финансовые взаимоотношения между центральной властью и регионами. Это важно, так как финансы являются основополагающим инструментом при осуществлении той или иной деятельности любого должностного лица. Очевидно, что для реализации своих полномочий губернатор должен иметь соответствующую материальную основу. Для того чтобы разобраться в сути проблемы и исследования вариантов ее решения, остановимся подробнее на механизме распределения бюджетных средств.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами. В этой связи встает вопрос выстраивания межбюджетных отношений, а соответственно и сама фигура губернатора, значение которой в данном вопросе трудно переоценить. В то же время то, Клочухина Ю.А. Институт губернаторства в контексте политических, экономических и социокультурных детерминант  
Клочухина Ю.А. Институт губернаторства в контексте политических, экономических и социокультурных детерминант как этот принцип реализуется в реальности, показывает степень самостоятельности губернаторов.

На практике у глав субъектов возникают два варианта поведения. Первый — реализация долгосрочной политики по улучшению экономических показателей и инвестиционной привлекательности региона, результаты которой придутся, скорее всего, на срок последующего губернатора. При этом он вынужден осуществлять эту политику в условиях нестабильности межбюджетного регулирования, отсутствия достаточных полномочий, сохранности принципа оперативности при распределении помощи из федерального бюджета, а также наличия возможности «изъятия» полученных финансовых ресурсов в пользу другого региона.

Второй вариант — это «зарабатывание» федеральной поддержки на более коротком периоде, более простыми путями, посредством использования национальных и исторических особенностей, например, организация празднования соответствующих событий или иные поводы, требующие срочного дополнительного финансирования. Наиболее простой для губернаторов путь очевиден. А вот предоставление им большей самостоятельности, возможности для конкуренции между регионами — путь далеко не простой, но, безусловно, более эффективный. Озвученная проблема берет свое начало с несовершенства нормативных правовых актов.

До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства — разграничение доходных и расходных полномочий, а также ответственности между органами власти различных уровней [17, с. 226].

Бюджетным законодательством Российской Федерации установлен целый ряд параметров, используемых при формировании и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, соблюдение которых должно обеспечиваться в безусловном порядке. Среди таких параметров — ограничение предельных размеров долга и дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также расходов на обслуживание долга.

По бюджетному законодательству регионам разрешено иметь долг в размере не более чем 100% налоговых и неналоговых доходов бюджета региона. В настоящий момент регионов, в которых долг превышает отметку в 50%, более двадцати. Эта ситуация заставляет федеральное правительство идти на конкретные меры. По словам Министра финансов А.Г. Силуанова, позиция Минфина такова, что если меры оздоровления регионального бюджета не реализуются региональными властями или не дают результата, это является основанием для инициирования процесса отрешения губернатора от должности в связи с утратой доверия президента [3, с. 11].

Если обратиться к встречной позиции, то у губернаторов другое мнение на этот счет. Проблема, по их мнению, в том, что федеральное правительство не дает им самостоятельности в осуществлении бюджетной политики. Федеральное правительство может изменять размеры доходных и расходных частей бюджета, что не дает возможности планирования. В условиях существования различных способов оказания финансовой поддержки регионам не всегда учитываются такие факторы, как отдаленность региона, его дотационность и отсутствие ясных перспектив экономического развития.

Таким образом, принцип «выравнивания» регионов за счет средств государственного бюджета актуален с момента зарождения бюджетной системы и по настоящее время. На наш взгляд, политика выравнивания регионов оправдана, так как государство должно представлять из себя целостную систему, являющуюся не просто совокупностью ее частей (регионов). Оно должно быть системой, состоящей из взаимосвязанных структур, объединенных общей целью — благо для всего государства и его населения. Поэтому, по нашему мнению, круг интересов главы региона не должен основываться исключительно на потребностях возглавляемого субъекта, а тем более исключительно на своих. Он должен руководствоваться принципами и ценностями, провозглашенными Российской Федерацией, и чувствовать ответственность не только перед Президентом России (что имеет место в настоящее время), но и перед жителями региона и обществом в целом.

Кроме отмеченных политических и экономических процессов при анализе функционирования института губернаторства необходимо учитывать и внутренние культурные особенности имманентно присущие русскому народу и исторически наследованные еще со времен Российской империи. Относительно исследуемого объекта социокультурный фактор является важнейшей детерминантой выбора тех или иных средств государственного и правового регулирования института губернаторства. Составляющими социокультурного фактора можно назвать: традиции, ценности, обычаи, ритуалы, стереотипы, идеология, инновации и менталитет, географические и демографические особенности. Так как нас интересует значение социокультурного фактора применительно к политическим процессам, основное внимание представляет политическая культура, уровень правосознания, а также другие аспекты, непосредственно влияющие на протекание политических процессов. При этом мы считаем, что выделять какие-то отдельные факторы не всегда является эффективным, иногда стоит рассматривать их в системе. В этой связи согласимся с П.А. Сорокиным в том, что основные факторы любых социальных изменений «находятся в самих социокультурных явлениях и тех социокультурных условиях, в которых они происходят и функционируют» [12].  
Российская демократия на начальном этапе в некотором роде воспринималась как произвол и беззаконие. В этот период взаимоотношения между президентской властью и другими политическими и экономическими лидерами строились по принципу «лояльность в обмен на широкую автономию» [12]. Примером может служить безразличное отношение граждан к принятому в 2004 году решению об отмене выборов глав регионов. С. Земляной объясняет это наличием в общественном сознании «номенклатурного комплекса» в подходе к руководящим кадрам, в соответствии с которым «назначение и освобождение от должности руководящих кадров в регионах есть прерогатива Центра» [13, с. 10].

Более наглядным примером могут быть результаты проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения опроса граждан по поводу их отношения к возвращению выборов губернаторов. По итогам исследования 72% опрошенных придерживаются мнения, что возможность баллотироваться на пост главы региона должна быть ограничена необходимыми политическими фильтрами. Удивительно, что граждане в этом отношении больше полагаются на депутатов местных органов власти и Президента, чем на собственные возможности. Необходимо понимать, что данного мнения придерживаются в основном сторонники «Единой России» (75%) [7]. Таким образом, гражданин, принимающий и поддерживающий политику, выбранную главой государства, сознательно «передает» ему свои политические права.