История института губернаторства в России

Из 17 ельцинских назначенцев в дальнейшем прошли демократическую выборную процедуру только трое: это Б. Немцов (Нижегородская губерния, физик), М. Пруссак (Новгородская, директор совхоза) и К. Титов (Самарская, экономист). Остальные либо были вскоре заменены Ельциным на профессионалов, либо проиграли выборы.

Второй группой были представители старой региональной элиты, которые в августе 1991 г. переприсягнули Б. Ельцину (в основном это были председатели облисполкомов и председатели облсоветов).

3 этап. 1992 г. Назначение Президентом губернаторов с согласия областных Советов.

Верховный Совет вскоре обвинил Б. Ельцина в связи с назначением губернаторов в «узурпации власти» и «стремлении к диктатуре». После долгих и мучительных переговоров был найдем компромисс: Б. Ельцин предлагает кандидатуру губернатора, а областной совет ее утверждает.

Усиление противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти в стране. Элита поделилась на две партии: Партия Ельцина, куда вошли губернаторы и Партия Хасбулатова, куда вошли председатели областных советов регионов.

Таким образом, в 1991–1993 гг. в России сложился президентско-парламентский режим с относительным равновесием законодательной и исполнительной власти.

К этому времени, если на федеральном уровне сменилось 80% старой элиты, то в регионах только 40%.

4 этап. Конец 1993 г. – середина 1996 г. – разгон Верховного Совета и большинства оппозиционных областных советов, принятие Конституции суперпрезидентской республики, проведение вторых президентских выборов.

С уничтожением Советской власти в центр региональной власти встал губернатор, назначаемый Президентом страны. Произошел переход от президентско-парламентской к президентской модели власти в субъектах федерации.

Хотя новая Российская Конституция позволяла губернатором избираться, Президент России Б. Ельцин всячески препятствовал таким выборам до середины 1996 г. Это было связано с подготовкой и проведением тяжелейших для Ельцина президентских выборов в июне 1996 г. Эти выборы прошли с большими нарушениями и фальсфикациями, фактически под девизом «революционная целесообразность выше формального демократизма» (В. Ленин). Назначенные губернаторы и молодые олигархи всеми правдами и неправдами обеспечили победу Б. Ельцину. Это во многом была пиррова победа, ибо она далась ценой дискредитации в глазах населения института выборов, урезания демократии и федерализма в России, создания условий для формирования патерналистских режимов в регионах России.

5 этап. Вторая половина 1996 г. – 1997 гг. – прямое избрание губернаторов, мэров, депутатов законодательных и муниципальных собраний.

В результате выборов 1996–1997 гг. произошло превращение региональной элиты в самостоятельный консолидированный субъект политического процесса. Коллективным выразителем воли регионов стал знаменитый Совет Федерации 1996–2000 гг., где «коллективный губернатор» был важнейшим защитником интересов не только регионов, но и федеративной России в целом, важнейшей сдержкой и противовесом стремящейся к монополизму федеральной исполнительной власти.

В результате выборов 1996–1997 гг. была разрушена единая вертикаль исполнительной власти, сформированная в 1991–1996 гг. Период диктата закончился. Было проведено разграничение полномочий между тремя уровнями власти. Центр стал искать новые сдержки и противовесы против избранных губернаторов в лице мэров столичных городов и представителей президента в регионах (1997 г. кампания двух первых вице-премьеров в Правительстве России А. Чубайса и Б. Немцова).

В этот период стала активно разворачиваться кампания по подписанию договоров между президентом Б. Ельциным и губернаторами. Это был способ политического торга между центром и региональными элитами, который вел к затягиванию создания новых федеративных отношений на демократических началах.

6 этап. Парламентские выборы 1999 г. – начало 2004 г. Борьба между двумя региональными группировками за «наследство Ельцина». Победа ельцинско-путинской группировки в лице партии «Единство». Начало строительства новой жесткой вертикали власти.

Президентские выборы 2000 г. были уже фактически безальтернативными и поддержанными подавляющим большинством губернаторского корпуса. В. Путин оказался вне конкуренции. Ему стало все равно, кто станет губернатором в том или ином регионе, ибо любой глава региона, при рейтинге Путина в 70%, будет поддерживать Президента.

Ставка В. Путина на федеральную бюрократию.

«Равноудаление» губернаторов и олигархов от федеральной власти.

Начало строительства жесткой вертикали власти сверху:

1) Создание семи федеральных  округов во главе с полпредами  Президента.

– установление политического контроля над губернаторами

– выведения из их подчинения силовых и ряда других федеральных структур.

2) Выведение губернаторов  и председателей законодательных  собраний из верхней палаты  парламента. Понижение их статуса  с федерального до регионального. Путин избавился в лице губернаторов  от конкурентов на президентских  выборах.

3) введение «института  федерального» вмешательства, позволяющего  Президенту активно вмешиваться  в деятельность губернатора, вплоть  до отстранения его от занимаемой  должности и инициирования через  суд его снятия с губернаторской  должности и привлечения к  уголовной ответственности.

Но новые законодательные механизмы не были ни разу использованы Президентом (Е. Ноздратенко, М. Машковцев). Вместо них использовались старые испытанные еще при Ельцине средства: Генпрокуратура и Счетная палата.

7 этап. Сентябрь 2004 год – до н.в. Завершение строительства вертикали власти, отказ от демократических институтов избрания губернаторов, переход к фактическому назначению губернаторов. Свертывание федерализма, возврат к унитарному государству.

1. Региональные списки  партии «Единая Россия» на  парламентских выборах 2003 г. возглавили 30 губернаторов, обеспечив тем самым «ЕР» квалифицированное большинство в Госдуме.

2. В 2004 г. началось массовое вступление губернаторов в партию «Единая Россия».

3. Благодаря мощнейшему  административному и финансовому  ресурсам партия «Единая Россия»  на выборах один за другим  монополизирует законодательные  собрания регионов.

4. Субвенции и трансферты  преимущественно получают те  губернаторы и регионы, которые  на парламентских и президентских  выборах обеспечили спущенный  сверху результат голосования  за В. Путина и «Единую Россию».

4. Кроме губернаторов  должны были перейти и к  назначению мэров городов. Однако  Совет муниципальных образований  Европы выступил с резкой критикой  позиции Кремля, после чего В. Путин дезавуировал свое заявление.

5. Реформы Кремля и  Белого дома по разграничению  полномочий привели к сильнейшей  централизации финансов и других  ресурсов в руках федерального  центра и полной зависимости  регионов и губернаторов он  руководства страны.

В таких условиях губернатор, не желающий краха своей губернии, не может состоять ни в какой другой партии кроме «ЕР» [20, с. 111].

В настоящий период существует ряд проблем в реализации института губернаторства в России. Так, по-прежнему идут споры по поводу способов получения власти губернаторами: назначать или  выбирать всенародно. Некоторые предлагают также  избирать главу администрации (губернатора) областным или краевым законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, т. е. навязывают парламентарную модель государственной власти в регионе. Но можно предложить и еще один способ, если рассуждать следующим образом. Глава администрации – губернатор – это глава исполнительной власти в регионе. Значит, он должен обладать рядом необходимых для всего населения региона качеств, ну уж, естественно, не отстаивать и не защищать интересы одной  политической партии, так как он один для всего населения региона (субъекта РФ). Возможно,  есть резон, подобрав соответствующую кандидатуру, заключать с ним контракт на определенный (на период работы законодательного органа) срок. Такой опыт есть в г. Железноводске Ставропольского края, где названная процедура предусмотрена Уставом города Железноводска.

Как отмечается в литературе, нельзя не заметить веские причины, заставляющие отрицательно относиться к выборам глав исполнительной власти, а именно: автоматически становясь членами Совета Федерации, губернаторы надевают на себя кольчугу иммунитета от правоохранительных органов. С учетом того, что отозвать регионального лидера   практически невозможно, он становится неуязвимым как от «верхов», так и от «низов».  Губернаторы начинают чувствовать себя князьками на «своей» территории, позволяют себе издавать противоречащие федеральному законодательству распоряжения, начинают создавать множество зачастую не нужных региону чиновничьих структур, назначают себе  по десятку и более заместителей, обустраивают своих родственников, возводят для себя представительства в столице и шикарные особняки на территории субъекта Российской Федерации [12].

В.Г.Арутюнян полагает, и  не без основания, что «учитывая определенное Конституцией государственное устройство России, губернатор, будучи региональным правителем, может только  быть избранным. Тогда на вопрос, кто есть губернатор, следует отвечать, что губернатор  является в первую очередь представителем территории, на которой он избран и на которой выполняет свои функции».  Вторая проблема института губернаторства тесно связана с первой. Она касается статуса и полномочий губернатора, его взаимоотношений с представительным органом власти в регионе. Требует внимания  Закон Алтайского края «О статусе депутатов Законодательного собрания», в котором введено понятие «интерпелляции». Суть его в том, что группа не менее 10  депутатов вправе направить главе администрации края   интерпелляцию с требованием сообщить о характере решения им вопросов, имеющих  общекраевое значение. А глава администрации обязан дать ответ на очередной сессии Законодательного Собрания (письменный текст ответа должен быть изложен также). На наш взгляд, эта форма запроса направлена на детализацию процедуры представления различных видов депутатских обращений [3, с. 6].

Интересным, на наш взгляд, является вопрос: кто сможет стать губернатором, чем должен быть отмечен этот человек, какими особыми качествами он должен обладать.  Ответ на этот вопрос как бы вытекает из предыдущего.

Следует присоединиться к мнению  С. А. Авакьяна, который считает, что губернатор не может быть политической или хозяйственной фигурой. «Он должен быть всем»  и далее: «характерен взгляд на губернатора как на консолидирующую личность. Этот человек объединяет вокруг себя все население края, области. Он является первым среди всех. Словом, он представляется комплексной фигурой. Хорошим губернатором может стать тот, кто владеет искусством руководства, а уж какая будет мера полномочий и в какой момент – это жизнь покажет».  Позволим себе напомнить требования к судье Конституционного суда, а именно: безупречность.

Здесь уместно вспомнить книгу драматурга и писателя Ильи Сургучева «Губернатор», посвященную ставропольскому губернатору Николаю Егоровичу Никифораки.  

В истории Ставропольской губернии особое место всегда занимала деятельность губернаторов – «первых блюстителей неприкосновенности прав верховной власти». В их талантливой плеяде особое место занимал генерал Никифораки, по сути превративший губернию с ее центром в цветущий оазис. Выпускник Санкт-Петербургского Михайловского артиллерийского училища, затем военной академии, герой Кавказской войны, удостоенный высших наград России, Николай Егорович Никифораки на протяжении 17 лет управлял Ставропольской губернией. Интеллигент, профессионал и патриот своего Отечества, он вникал во все сферы жизни губернии и ее центра. Перечислить его благие деяния в рамках одной статьи просто не представляется возможным. Вот таким и должен быть губернатор.

В своей деятельности глава администрации руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями  Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации. Второй блок законодательных актов представлен уставами и целым рядом  законов области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа, а также – Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации [3, с. 9].

Согласно Положению  о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года, глава администрации (губернатор) является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В настоящее время глава исполнительной власти субъекта Федерации является только выборной должностью.

Таким образом, институт губернаторства восстановился только в начале 1990-х годов. Институт губернаторства прошел семь этапов, которые имеют свои особенности: порядок избрания, недостатки и положительные стороны. Следует отметить, что институт губернаторства играет важную роль в развитии субъектов РФ, а также в целом государства, так как губернатор представляет свой субъект при осуществлении внутренней политики, а также отстаивает права и интересы жителей, проживающих на территории субъекта. Губернаторов избирают граждане, проживающие на территории субъекта РФ, где баллотируется губернатор. Необходимо отметить, что не всегда выборы проходят без нарушений, и отражают правдивость результатов выборов. Как правило, выбранный губернатор состоит в партии «Единая Россия», так как она имеет наибольшее влияние и поддержку со стороны, как Правительства РФ, так и Президента, а это значит, что выбирают не граждане, а политическая элита (депутаты Государственной Думы, иные влиятельные лица). В этом и заключается главный недостаток выборов губернаторов.