Развитие гражданского законодательства Российской Федерации

Постановления Правительства  РФ, содержащие нормы гражданского права, занимают третье место в иерархии источников гражданского права. Их назначение в сфере нормотворчества состоит  в обеспечении реализации законов  и указов Президента РФ

К нормам гражданского права, содержащимся в указах Президента РФ и постановлениях Правительства  РФ  применяются общие правила  гл. 1 ГК, касающиеся их действия во времени  и в пространстве. Указы Президента РФ и постановления Правительства  РФ применяются на всей территории РФ, если иное не оговорено соответствующим  указом или постановлением, при условии  что они официально опубликованы в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете". 

Нормы гражданского права  содержатся также в актах, издаваемых министерствами РФ и другими федеральными органами исполнительной власти (государственными комитетами, инспекциями, иными государственными органами). Это так называемые ведомственные  нормативные акты, продолжающие сохранять  устойчивые позиции в общей системе  источников гражданского права и  в связи с действием ГК.

Глава 2. Перспективы  развития гражданского законодательства РФ.

§1. Цели развития гражданского законодательства.

Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (Концепция) подготовлена на основании Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 года № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»⁵.

Концепция исходит из того, что за время, прошедшее с начала 90-х годов прошлого столетия, в России, в основном, сложилось экономически, социально и логически обоснованное и в целом оправдавшее себя современное гражданское законодательство. Основой и ядром этого законодательства стал Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 - 2006 г. (Гражданский кодекс, ГК) – система принципиальных и наиболее важных правовых норм, являющихся в значительной части общими для всего гражданского законодательства, и в определенной части – для российского законодательства вообще (нормы о субъектах гражданского права, о собственности, о защите нематериальных благ и др.).

Гражданский кодекс России прошел проверку временем, обширной практикой применения (прежде всего, судами) и объективной доктринальной оценкой. Интересы стабильности гражданско-правового регулирования и устойчивости экономических отношений и гражданского оборота в стране требуют поддержания основополагающей роли ГК в системе гражданского законодательства и бережного сохранения на будущее большинства его норм. Поэтому Концепция не предполагает ни новую кодификацию отечественного гражданского законодательства, ни даже подготовку новой редакции ГК.

 Вместе с тем, с  начала 90-х годов, когда стало  создаваться действующее гражданское законодательство и когда была разработана и принята определяющая его принципиальное содержание часть первая ГК (1994 г.), в стране произошли важные экономические и социальные преобразования, не получившие должного отражения в этом законодательстве.

В 1992-1994 годах Россия еще  только встала на путь создания частной собственности и рыночной экономики, и хотя из гражданского законодательства было устранено все, что воплощало планово-административную регламентацию имущественных отношений, такое их регулирование, которое в полной мере отвечало бы потребностям социального государства с развитой рыночной экономикой, тогда еще не могло быть создано. В особенности это сказалось на регулировании отношений, образующих статику гражданского оборота, составляющих как бы «матрицу» для его динамичного развития – на определении организационно-правовых форм и статуса юридических лиц, видов и содержания вещных прав на имущество. Практически вне ГК, по прежней «советской традиции» находится регулирование гражданско-правовых отношений по поводу имущества, составляющего основу гражданского оборота – земли и других природных ресурсов. Притом регулирование это оказалось весьма запоздалым и несовершенным: первый Земельный кодекс Российской Федерации был принят только в конце 2001 года и за прошедшие 7 лет почти 40 раз подвергался серьезным изменениям. Многочисленные, в том числе серьезные экономические правонарушения на стадии становления рыночной экономики, часто совершающиеся под прикрытием норм гражданского права, выявили недостаточную для новых условий завершенность в законе ряда классических гражданско-правовых институтов, таких как недействительность сделок, создание, реорганизация и ликвидация юридических лиц, законные проценты, уступка требований и перевод долга, залог и др.

В условиях демократического правового государства свобода  и многовариантность экономического поведения участников гражданского оборота с самого начала предопределили в новом гражданском законодательстве России многообразие опосредующих этот оборот правовых норм и используемых в нем правовых средств. Однако в последующие годы обширная практика применения этого законодательства судами показала, что многие общие положения ГК нуждаются в дополнениях и детализации, отсутствие которых не может быть восполнено судебным толкованием.

Кроме того, интенсивное  развитие экономики вообще и финансового рынка в особенности требует адекватного этому развитию регулирования ценных бумаг и финансовых сделок. Научно-технический прогресс вообще и непрерывно нарастающие возможности использования информационно-телекоммуникационных сетей в частности, диктуют необходимость постоянного совершенствования законодательства о правах на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальных правах). Активные и результативные усилия, предпринятые в последние годы в рамках Европейского Союза по развитию коллизионного права, побуждают к сопоставимым изменениям отечественного международного частного права.

Сказанным определяются основные цели и соответствующие этим целям основные направления развития российского гражданского законодательства, предусматриваемого Концепцией. В основу формирования этих направлений в Концепции положено выявление и обобщение многочисленных конкретных потребностей совершенствования гражданского законодательства. При этом главная роль в реализации таких направлений в Концепции отводится модернизации Гражданского кодекса, прежде всего, его первой части как закона, определяющего предмет и принципы гражданского права и устанавливающего общие и наиболее важные правила гражданско-правового регулирования. На базе и с учетом предлагаемых в ГК изменений в Концепции намечен ряд серьезных изменений других федеральных законов, в том числе путем преобразования правовых институтов и отдельных отраслей законодательства⁶.

Такой подход соответствует  Указу Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 года, предусматривающему разработку на основе Концепции в 2009-2010 годах законопроектов о внесении изменений в Гражданский кодекс (пункт «а» статьи 3). Вслед за этим, в течение 2011-2012 годов следует проделать большой объем работы по приведению в соответствие с Концепцией и с вытекающими из нее изменениями ГК обширного массива российского законодательства.

К настоящему времени назрела  необходимость внесения в ГК двух принципиальных изменений системного характера. В круг отношений, регулируемых гражданским законодательством и определяющих его предмет (статья 2 ГК), следует включить корпоративные отношения. Этим, в известной мере условным, названием охватывается уже достаточно четко обособившаяся группа интенсивно развивающихся отношений по созданию юридических лиц корпоративного типа, участию в них и связанным с таким участием обязательствам. Определение корпоративных отношений в качестве особого предмета гражданско-правового регулирования будет способствовать выявлению стабильных закономерностей их регулирования и дальнейшей кристаллизации этих закономерностей в виде соответствующих общих норм гражданского законодательства⁷.

В не меньшей степени необходимо создание в ГК комплекса взаимосвязанных институтов вещного права, имеющих своей основой право собственности и объединенных развернутой системой общих норм вещного права. Несмотря на то, что в условиях демократического общества, развитого рынка и правового государства эти институты должны составлять основу и ядро стабильности гражданского права, в действующем законодательстве многие из них отсутствуют, а другие лишь намечены «пунктирно» с серьезными при этом искажениями. В отличие от большинства развитых западных правопорядков в российском законодательстве не создана система стабильных вещных прав на землю и другие природные ресурсы. Реализация Концепции должна привести к ее созданию, что повлечет перераспределение соответствующего нормативного материала между ГК и комплексными законами природоресурсного законодательства.

Развитие экономики и  становление гражданского общества требуют использовать все возможные меры и средства гражданского законодательства, чтобы обеспечить добросовестное и надлежащее осуществление гражданских прав и исполнение гражданских обязанностей.

С этой целью в Концепции  предлагается широкий спектр мер, направленных на укрепление нравственных начал гражданско-правового регулирования - введение в гражданское законодательство принципа добросовестности в качество одного из наиболее общих и важных принципов гражданского права, конкретизацию лишаемых правовой защиты «иных форм злоупотребления правом», введение в ГК института преддоговорной ответственности, существенная модификация многих норм о недействительности сделок и др. Этой же цели должны служить многочисленные намеченные в Концепции шаги по усилению и повышении эффективности гражданско-правовой ответственности. В числе многих предложенных в Концепции с этой целью мер введение солидарной ответственности лиц, составляющих орган юридического лица (пункт 3 статьи 53 ГК), возможность «снятия корпоративных покровов» по статье 56 ГК независимо от наступления несостоятельности юридического лица, установление ответственности юридического лица за несвоевременную и ненадлежащую актуализацию данных в Едином реестре юридических лиц, значительное усиление ответственности банков за ненадлежащее осуществление расчетов, ответственность без вины за передачу поддельной ценной бумаги, и др⁸.

Концепция содержит также  ряд положений об усилении компенсаторной функции гражданского законодательства, значение которой выходит за рамки гражданско-правовой ответственности и которая направлена, главным образом, на поддержание стабильного гражданского

оборота. С этой целью  предусмотрено введение общих правил об исчислении и возмещении «абстрактных убытков», о случаях и условиях компенсации правомерно причиненных убытков, и др.

§2. Основные положения концепции развития гражданского законодательства.

Центральное место в Концепции  занимают положения, предусматривающие для развития и эффективного функционирования экономики дальнейшее детальное развитие гражданского законодательства, путем восполнения обнаружившихся в нем пробелов, превращения в общие нормы (генерализации) ряда имеющихся частных правил, пополнения законодательства новыми институтами, уточнения норм, допускающих неоднозначное толкование.

Так, ряд новых для действующего законодательства вещных прав предлагается ввести в раздел II ГК. Предусматривается пополнение ГК правилами о публичных акционерных обществах, нормами о возможности и последствиях оспаривания незаконной реорганизации юридических лиц, системой норм о бездокументарных ценных бумагах, о залоге прав по договору банковского счета и вклада, о «металлических счетах» и договоре вклада драгоценных металлов и т.д.

Особо важными для развития гражданского законодательства являются положения Концепции, предусматривающие создание в ГК новых общих правил либо придание более широкой сферы действия нормам, уже установленным ранее в ГК для отдельных видов отношений. По существу должны быть заново созданы и помещены в ГК общая часть вещного права, общие нормы о государственной регистрации имущественных прав, о ценных бумагах и об их обращении. Подлежат превращению в общие нормы многие правила, пока специально установленные только для АО или только для ООО, нормы, пока предназначенные только для ипотеки, уже упоминавшееся правило об «абстрактных» убытках, действующее пока лишь для отношений по поставке, и многие другие специальные правила гражданских законов.

Весьма значительной и, часто, скрупулезной детализации Концепция предлагает подвергнуть многие нормы общей части обязательственного права. Почти все предложения на этот счет, содержащиеся в Концепции, представляют собой выводы из анализа обширнейшей практики применения соответствующих норм арбитражными судами либо заимствование удачных решений, найденных при кодификации принципов договорного права в Европейском Союзе.

В Концепции предлагается несколько по иному взглянуть  на соотношение частных и публичных элементов в гражданском праве. Поиск баланса между указанными элементами характерен для всей истории развития гражданского права. Концепция предлагает свое видение этого баланса, основанное на достижениях европейской доктрины частного права и учитывающее отечественные реалии, которые отражаются в судебной практике.

В ряде случаев предлагается отказаться от публичных элементов регулирования в пользу частноправовых подходов. Таковы предложения об отказе от санкции конфискационного характера, содержащейся в статье 179 ГК, и об ограничении сферы применения аналогичной санкции для противонравственных сделок (статья 169 ГК). Сюда же относятся правила, допускающие соглашения участников хозяйственных обществ. На это направлено и ограничение круга ничтожных сделок, смещение акцента на оспоримость сделок, когда лишение их юридической силы зависит от частной воли участников правоотношения⁹.

Однако это не означает, что Концепция ориентирована  только на усиление частноправовой составляющей. В общих интересах всех участников гражданского оборота, в интересах общества в целом влияние государства и как законодателя, и как судебной власти на содержание и состояние гражданского правопорядка в стране должно быть значительно усилено. По целому ряду вопросов предлагается ужесточение регулирования, придание ему большей императивности. Особенно это проявляется в вещном и корпоративном праве. Предлагаемая защита владения, четкие правила о способах защиты вещных прав и иные предложения по проблемам вещных прав направлены, прежде всего, на создание системы регулирования, в которой свобода усмотрения сторон ограничивается в интересах стабильности оборота и предсказуемости принадлежности правовых благ. В корпоративном праве предлагается ужесточить требования к регистрации юридических лиц, требования к видам и размеру вкладов в уставный капитал, допустить использование корпоративных форм, ограничивающих ответственность учредителя по долгам юридического лица, лишь при условии существенного вклада учредителя в уставный капитал.