Право- и дееспособность граждан

     Отдельные положения института опеки и  попечительства имеют разную отраслевую природу. Очевидно, что к нормам гражданско-правовой принадлежности относятся, например, правила об участии опекунов в сделках, выдаче попечителем согласия на совершение сделок подопечным. В то же время сроки и порядок установления опеки (попечительства), обязанность суда сообщать органу опеки и попечительства о признании гражданина недееспособным, о выдаче органом опеки и попечительства согласия на отчуждение имущества подопечного — эти и другие положения, в сущности, закрепляют функции органа государственного управления и могут быть охарактеризованы как административно – правовые.

     Итак, нормы об опеке и попечительстве представляют собой комплексный  правовой институт, в котором ведущее  место занимают нормы гражданского права, а их действие обеспечено нормами  административно - правовой отраслевой принадлежности.

     Статья 31 ГК РФ позволяет сделать вывод  о том, что основная задача опекунов (попечителей) состоит в совершении юридических действий в пользу подопечных, тех действий, которые смогут восполнить их недостающую дееспособность. Таким  образом, данная норма рассматривает  опеку и попечительство как вид  правовой помощи, оказываемой нуждающимся  в ней физическим лицам.

     Между тем далее, определяя круг обязанностей опекунов (попечителей), Гражданский  кодекс РФ меняет подход к роли этих лиц и фактически возлагает на их плечи все бремя забот о  подопечном — о питании, содержании, медицинском уходе, воспитании (для  несовершеннолетних). Увеличивают это  бремя и положения о возмещении вреда, причиненного подопечными, закрепленные в статьях 1073, 1074, 1076 ГК РФ. Такой характер статуса опекуна (попечителя) позволяет  назвать опеку и попечительство формой устройства физических лиц.

     В действительности, именно такие отношения  фактически и складываются при установлении опеки и попечительства. Именно такой  термин может быть справедливо употреблен по отношению ко всем видам опеки, как употребляет его СК РФ в  статье 123 по отношению к различным  способам определения судьбы ребенка, оставшегося без попечения родителей. Понятие «устройство» может быть истолковано в самом общем  смысле как закрепление за подопечным физического лица, обязанного совершать  те или иные действия. Отметим, что  на практике «устройство» — это  еще и размещение указанных лиц  в одном жилом помещении (как  правило, подопечный проживает в  жилом помещении опекуна или  попечителя, реже — наоборот). Как  правило, надлежащее исполнение возложенных  на опекуна (попечителя) обязанностей возможно только при совместном проживании с подопечным.

     Итак, законодатель с помощью института  опеки и попечительства выполняет  задачу определения судьбы недееспособного  или не полностью дееспособного  лица, перемещая «центр тяжести», бремя  основных забот с органов государственной  власти или местного самоуправления на соответствующее физическое лицо. Данный способ не нов, обладает целым  рядом преимуществ и вполне оправдывает  себя в условиях гармонично развитого  общества, стабильной экономики и  обеспеченности каждого определенным минимумом материальных благ. В этом способе соединены все преимущества межличностного общения, сохранения душевного  и телесного здоровья подопечного, полноценного воспитания (для ребенка).

     Однако  очевидно, что в современной России при условии безвозмездности  исполнения опекунами и попечителями своих обязанностей государством фактически эксплуатируется (и весьма активно) определенный интерес лица, пожелавшего  стать опекуном или попечителем. В большинстве случаев (к счастью) этот интерес расположен в рамках закона и носит неимущественный  характер. Речь идет о стремлении лица удовлетворить потребность в  общении, заботе о ближнем, в особенности  — удовлетворить потребность  в поддержке родственника, в исполнении отеческого (сыновнего) долга.

     Потребность человека в заботе о ближнем сегодня  должна культивироваться обществом, поощряться всеми возможными способами и, безусловно, «эксплуатироваться», но, разумеется, в пределах допустимого. Это означает, что законодатель должен найти способы  поддержки тех граждан, кто отважился  взять на себя заботу об инвалидах  или детях, и стимулировать тем  самым остальных сограждан к  подобному поведению. В то же время  должны быть закреплены и соответствующие  меры контроля за действиями опекунов (попечителей), гарантирующие осуществление  прав и интересов подопечных лиц.

     Возможные изменения в содержании норм об опеке  и попечительстве должны строиться  исходя из принципа приоритета интересов  личности, что, в свою очередь, обусловлено  не только непосредственной ценностью  человека как первоосновы социума, но и исключительно конъюнктурной  в современных условиях задачей  сохранения каждого индивидуума  как социально – полезной единицы  — потенциального налогоплательщика, военнообязанного, родителя, иного  члена семьи. В решении обозначенных вопросов так называемые публичные  и частные интересы как нельзя более тесно взаимосвязаны, однако преобладание последних совершенно очевидно.

     Итак, природа и цели института опеки  и попечительства позволяют наметить его дальнейшее совершенствование  в ряде направлений.

     Прежде  всего, необходимо обратиться к основанию  возникновения отношений опеки  и попечительства. Как и ранее, по действующему законодательству таким  основанием является акт органа опеки  и попечительства — постановление  о назначении соответствующего лица опекуном (попечителем). Однако фактически характер данных отношений значительно  изменился. Кодексы 1918 и 1926 гг. рассматривали  опеку как гражданский долг и  запрещали отказ от принятия опеки  за исключением нескольких случаев. В то же время Кодекс о браке  и семье РСФСР 1969 г. в качестве обязательного элемента предусмотрел согласие опекуна или попечителя на его назначение.

     Сегодня в действительности назначение опеки  или попечительства производится лишь в случаях, когда лицо, желающее выполнять  эти функции, подает в орган опеки  и попечительства соответствующее  заявление. Таким образом, определяющим фактором в возникновении соответствующих  правовых последствий становится свободное  волеизъявление опекуна (попечителя). Это, безусловно, не означает автоматического  назначения гражданина, поскольку при  несоответствии его личностных характеристик  требованиям закона орган опеки  и попечительства обоснованно отказывает в установлении опеки (попечительства). Тем не менее, акцент в этих правоотношениях  сместился в сторону опекунов (попечителей) и их волеизъявления, что в большей степени обусловлено  отсутствием возможности выбора между несколькими кандидатурами.

     Отсутствие  выбора вызвано во многом тем, что  в современных условиях государство  не создало предпосылок для требования от своих граждан исполнения такого общественного долга, как осуществление  заботы о недееспособных или не полностью  дееспособных гражданах. Кроме того, отношения опекунов (попечителей) и  их подопечных не могут возникать  помимо воли опекуна (попечителя), поскольку  носят в большей степени личный характер и их существование и  длительность напрямую связаны с  психологическим климатом в этой малой социальной группе. С большой  долей уверенности можно утверждать, что данные правоотношения в сущности являются лично – доверительными и должны прекращаться в любой  момент при возникновении конфликта  сторон и угрозы нарушения тем  самым прав и интересов подопечного.

     Сложившаяся в действительности ситуация с назначением  опекунов (попечителей) показательна тем  не менее тем, что в ней проявилось одно из основных начал гражданско-правового регулирования: «Граждане (физические лица)... приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе»²³. Отношения по установлению опеки или попечительства приобрели сегодня характер скорее гражданско-правовых, нежели административных.

     В качестве одного из доказательств выдвинутого  тезиса может служить и широкое  распространение различных договорных форм как способов правового решения  одной из острейших проблем современной  России — устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Проникновение  в это правовое поле договоров о создании приемной семьи, патронатной семьи, иных соглашений свидетельствует об объективной невозможности устроить физическое лицо для осуществления заботы о нем к гражданам, не имеющим с ним близких родственных или иных связей. Предвестниками распространения договоров в этой сфере выступили соглашения, заключаемые между государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, предоставляющими платные социальные услуги, и гражданами пожилого возраста и инвалидами или их законными представителями.

     Итак, по нашему мнению, опека или попечительство во всех случаях должны устанавливаться  на основании соглашения, заключаемого органом опеки и попечительства от имени муниципального образования  с лицом, пожелавшим стать опекуном или попечителем. Думается, что постановлением Правительства РФ могут быть утверждены соответствующие типовые договоры, различающиеся по содержанию в зависимости  от возмездности отношений (а возмездные, в свою очередь,  в зависимости  от способов передачи встречного предоставления), от характера прав и обязанностей исполняющей стороны.

     Внедрение сделки в эту сферу общественных отношений позволит, на наш взгляд, достичь следующих положительных  результатов:

• возможности в каждом конкретном случае определять отношения сторон на основе взаимного встречного волеизъявления. Это может касаться сроков действия соглашения, оснований и последствий его прекращения, разграничения функций по охране интересов подопечного между опекуном (попечителем) и органом опеки и попечительства и, разумеется, порядка и условий получения вознаграждения в той или иной форме, если такое вознаграждение, по мнению органа опеки и попечительства, может и должно уплачиваться данному опекуну (попечителю). При этом во всех случаях воля сторон соглашения должна быть ограничена рядом императивных условий, установленных в интересах подопечных, — условий об ответственности опекуна (попечителя), об отстранении его в связи с утратой доверия от исполнения обязанностей, правил об охране и распоряжении имуществом подопечного и пр. Безусловно, императивным требованиям закона должны соответствовать личностные характеристики опекуна (попечителя);
• в законодательстве об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть устранены вопросы и противоречия, связанные с использованием различных форм устройства (за исключением, конечно, усыновления, которое в силу особых правовых последствий не может возникать на основе договора). Так, отпала бы необходимость предусматривать в законодательстве субъектов РФ новые формы устройства детей, основанные на договоре. Многовариантность договоров об установлении опеки (попечительства) позволила бы объединить в рамках этой договорной формы уже известные договоры, в том числе и договор о создании приемной семьи (ст. 152 СК РФ);
• лично-доверительный характер правоотношений позволит сделать эту связь наиболее соответствующей интересам подопечного, поскольку отстранение опекуна или попечителя от исполнения обязанностей может производиться не только при нарушении требований, установленных законом, но и в иных случаях, прямо предусмотренных договором и учитывающих специфику личности подопечного;
• признание правоотношений между опекуном (попечителем) и муниципальным образованием договорными обязательствами снимает все вопросы об ответственности за нарушение прав и интересов подопечных лиц, которые действующим законодательством не урегулированы или урегулированы не до конца. Речь идет об ответственности за неправомерное расходование денежных средств (в том числе сумм алиментов, пособий и пенсий) и имущества подопечного, за неосуществление надзора или воспитания, непредоставление медицинского ухода и иные действия (бездействие) опекуна (попечителя).

     В изменении нуждаются также и нормы «публично-правовой» принадлежности, что должно быть выражено, прежде всего, в закреплении на уровне федерального законодательства статуса органа опеки и попечительства, полномочий этого органа и его компетенции. По нашему мнению, законодательством субъекта РФ могут быть лишь определены те или иные органы местного самоуправления или их подразделения, на которые возлагаются функции по организации опеки и попечительства. В то же время правомочия этих органов по отношению, как к самим подопечным, так и к опекунам (попечителям) затрагивают вопросы «регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина», что влечет необходимость закрепления соответствующих норм на уровне федерального закона²⁴.

     Требуется также унификация норм о правовом статусе попечителя, закрепленных в  нормативно — правовых актах различной отраслевой принадлежности. Ныне действующее законодательство не содержит единого подхода в определении объема дееспособности лиц, находящихся под попечительством. Так, одна отрасль (например, гражданское законодательство) позволяет ограниченно дееспособному гражданину совершать юридически значимые действия, а другая (например, гражданское процессуальное законодательство) не дает ему такой возможности, обязывая попечителя осуществлять его права. Такое положение можно считать недостатком правового регулирования, тем более что в отдельных нормативных актах о правомочиях попечителя в необходимых случаях вообще нет упоминания и это затрудняет на практике определение их прав и обязанностей.

     Необходимо  сформировать и правильно ориентированную  социальную политику государства в  сфере опеки и попечительства. Органы опеки и попечительства в  современных условиях фактически не справляются со своими обязанностями  из-за неукомплектованности кадрами, отсутствия транспорта, средств связи и других проблем материального характера. Несмотря на то, что эти органы являются органами местного самоуправления, возложить  бремя имущественного обеспечения  их деятельности только на местные  бюджеты было бы не только несправедливо, но и незаконно. Фактически сегодня  органы опеки и попечительства исполняют  государственные функции социальной и правовой защиты несовершеннолетних и других категорий граждан, что  в соответствии со ст. 132 Конституции  РФ должно сопровождаться «передачей необходимых для их осуществления  материальных и финансовых средств» из федерального бюджета.