Мировой опыт противодействия коррупции

Согласно ранжированию 52 стран по степени коррумпированности, проведенному ТИ в 1997 г. на основе опросов бизнесменов, аналитиков и широкой общественности, Россия находится на 49-м месте (ранги увеличиваются в порядке увеличения степени коррумпированности). Это означает, что по сравнению с 1996 г. ситуация у нас в стране ухудшилась. Надеясь на исправление этого прискорбного обстоятельства, полезно оценить опыт стран трех типов: не преодолевших коррупцию, болевших коррупцией в тяжелой форме, но умудрившихся существенно снизить ее, слабо коррумпированных стран, предпринимающих для этого серьезные усилия.

Одним из соседей России по упомянутой выше таблице является Китай, испытывающий те же трудности  переходного периода, что и наша страна. Коррупция неоднократно объявлялась  в Китае важнейшей национальной проблемой на партийных и государственных  форумах, периодически начинались кампании борьбы с коррупцией, сводившиеся  в основном к борьбе против коррупционеров. В итоге на непродолжительный  срок коррупция пряталась, но вслед  за тем возникала с новой силой.

Основная причина неудач китайских антикоррупционных кампаний уходит корнями в стратегию реформирования экономики и политической системы, избранную китайским руководством. Ее суть — постепенная либерализация экономики при сохранении фундамента политической системы, обширного государственного контроля, политического монополизма КПК. В частности, под жестким государственным и административным контролем функционируют рынки земли и недвижимости, ограничивается передвижение граждан, особенно в свободные экономические зоны, сохраняются элементы централизованного распределения ресурсов, судьба многих предприятий, производств зависит от организационных решений, принимаемых властями. Тем самым сохраняются и усугубляются все описанные выше негативные эффекты переходного периода, способствующие процветанию коррупции.

Китай — типичный пример страны с переходной экономикой, где  сохраняется сильная централизованная власть, которая, однако, не может обуздать коррупцию в силу объективных  обстоятельств, связанных с переходным периодом. Можно ожидать, что шанс на реальное ограничение коррупции  в Китае появится только после  серьезной реконструкции политической системы и изменения принципов  государственного присутствия в  экономике.

По различным экспертным оценкам Нигерия относится к  числу самых коррумпированных стран. Согласно материалам Canadian Security Intelligence Service, "В конце 1970-х годов нигерийские бароны и их синдикаты (криминальные банды) в результате взлета цен на нефть получали огромную прибыль. Эти деньги могли бы, но не были пущены на пользу общества. Когда в конце 1980-х астрономические цены на нефть упали, синдикаты стали изыскивать новые пути для обогащения, и, как заметил высланный нигерийский академик Юлиус Ихонвбер, "единственными путями оказались поставка наркотиков, контрабанда валюты и т.д".

С 1994 г. London-based Economist Intelligence Unit дал Нигерии рейтинг одного из самых опасных для ведения бизнеса мест. Коррупция в Нигерии продолжала процветать, и некоторые экономисты предполагали, что ее доля в ВНП страны составляет 10%. Коррупция существовала и на нижних уровнях, где чиновники просили "подарки" за выполнение даже простой бумажной работы, впрочем, в основном из-за того, что им самим приходилось месяцами ожидать свою низкую зарплату. У иностранных бизнесменов при приезде в Нигерию (особенно в Лагос) обслуживающие чиновники и чиновники иммиграционной службы постоянно спрашивали, привезли ли те "подарки", особенно интересуясь американскими долларами. На высших правительственных уровнях Нигерии коррупционная практика стала практически институциональной, особенно при распределении контрактов на "супер-проекты" и на продажу лицензий для производства редких товаров потребления. Предполагается, что от 10 до 15% "переплат" на аукционах по продаже контрактов передается на иностранные банковские счета государственных чиновников. Другой практикой является "продажа" лицензий на импорт, особенно редких товаров, таких как лекарства, рис, растительное масло."

Экономика страны продолжает стагнировать, что постоянно подрывает внутреннюю стабильность страны и затрагивает экономику других стран. Все попытки демократизации и экономических реформ в Нигерии провалились.

Коррупция, сочетающаяся со слабостью государства, невыполнением  им своих минимальных обязанностей, является серьезной проблемой для  многих других развивающихся стран  Африки, Латинской Америки, Азии. Для  каждого из этих регионов можно привести примеры стран, где образовался "порочный круг" бедности, отсталости и коррупции.

Вместе с тем есть страны, начавшие преобразования и мало-помалу вышедшие на "благотворный цикл реформ". В таких странах удается обуздать коррупцию.

Уганда была клептократическим государством в первый постколониальный период. До 1967 г. режим правил страной без выборов и создал к 1971 г. предпосылки прихода к власти Иди Амина, при котором правительство практически превратилось в систему организованной преступности, которая наживалась за счет населения. Процветали поддержка экономически невыгодных проектов, чрезмерных военных расходов, взятки за получение государственных контрактов, грабительский контроль над экспортом, экспроприация собственности.

В ходе гражданской войны  в 1986 г. под руководством Йовери Музевени было создано новое правительство, которое начало преобразования. Были предприняты реформы социально-экономической политики, менялись объем и способы государственного регулирования экономики для уменьшения базы извлечения коррупционных доходов. Реформировались государственные учреждения с целью упрощения бюрократических процедур; сокращался аппарат, улучшались оплата труда чиновников, их профессиональная подготовка; был создан жесткий этический кодекс. Кроме того, была укреплена служба Генерального инспектора, имеющего полномочия проводить расследования, выдвигать обвинения и привлекать к ответственности. Немалую роль сыграла организация кампании по связям с общественностью для консолидации общественных усилий, направленных на борьбу с коррупцией.

Действующая в Гонконге (Китай  с 1 июля 1997 года) Независимая комиссия по борьбе с коррупцией (НКБК) является одним из примеров института, успешно  реализующего решительные меры против глубоко укорененной коррупции. Основой для борьбы служит тщательный мониторинг действий властей — как  со стороны официальных институтов, так и со стороны отдельных  граждан, — а также судебное преследование  виновных.

Однако у комиссии есть свои проблемы. Главная из них та, что она отчитывается только перед  губернатором. А комиссия по борьбе с коррупцией, отчитывающаяся перед  единоличным правителем, может быть использована как инструмент репрессии  против политических противников; такие  обвинения делались и в адрес  НКБК. Ее проверяли несколько комиссий по надзору и независимые судебные инстанции, но без скандалов все же не обошлось. Чтобы подобная организация не вышла из-под контроля, она должна отчитываться не перед главой исполнительной власти, а перед законодателями, как служба Генерального инспектора в Уганде и Центральное финансово-контрольное управление в Соединенных Штатах. Сильная независимая организация по борьбе с коррупцией — это мощное оружие, обладающее доверием и нацеленное на перспективу. Но следует делать все возможное, чтобы такая организация не стала инструментом тенденциозного использования в политических целях.

Агентство (комиссия) по борьбе с коррупцией в Сингапуре подчинялось  премьер-министру Ли Куан Ю, обладая при этом значительной политической и функциональной независимостью.

Одной из ключевых мер антикоррупционной программы в Сингапуре было существенное повышение заработной платы государственных служащих. Отчитываясь в 1985 г. перед парламентом об оправданности затрат на содержание аппарата, премьер-министр говорил: "Я являюсь одним из самых высокооплачиваемых и, вероятно, одним из самых бедных премьер-министров стран третьего мира… Имеются различные пути решений. Я же предлагаю наш путь в рамках рыночной экономики, который является честным, открытым, оправдываемым и осуществимым. Если вы ему предпочтете лицемерие, вы столкнетесь с двуличием и коррупцией. Делайте выбор".

С июля 1973 г. специальная антикоррупционная программа была развернута в Министерстве финансов Сингапура. Эта программа включала, в частности, следующие меры:

• совершенствование процедур взаимодействия с гражданами и организациями с целью исключения проволочек;
• обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;
• введение ротации чиновников для избежания формирования устойчивых коррупционных связей;
• проведение непредвиденных проверок;
• обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;
• введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3-5 лет.

Введя в действие в начале 70-х годов антикоррупционную программу, Сингапур достиг в этом впечатляющих успехов, и теперь занимает девятое место в рейтинге коррупционности. (Это значит, что менее его коррумпированы только восемь стран.)

В результате серьезных целенаправленных усилий позитивные сдвиги отмечаются в Перу. Там с 1990 г. началось наступление на коррупцию и неэффективность в сфере услуг. К 1995 г. доход в этой сфере был повышен от $625 миллионов до $2.6 миллиардов в год и было уменьшено среднее время отгрузки товаров с пяти дней до двух часов.

"70% служащих общественного  сектора в Перу профессионально  тренированы, тогда как в 1990 г. их было всего 2%, и любое свидетельство коррумпированности ведет к немедленному увольнению", — отмечал Генеральный секретарь Мировой организации потребителей Джеймс Шейвер.

Многим странам, достаточно чистым в отношении коррупции, —  они входят в первую десятку или  двадцатку стран по рейтингу коррупционности, по-видимому, удалось создать эффективный  механизм борьбы с коррупцией. К  таким странам относятся (по увеличению рейтинга): Дания, Финляндия, Швеция, Новая Зеландия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Австралия, Сингапур, Люксембург, Швейцария, Ирландия, Германия, Великобритания, Израиль, США, Австрия.

Рассмотрим некоторые  особенности организации антикоррупционной деятельности в таких странах. Коррупция, во-первых, осознается правительством этих стран как серьезная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза. Четко разделяются два аспекта коррупции: политическая и экономическая. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемости политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Важно отметить, что усилия по ограничению коррупции в этих странах, как правило, институциализированы и впечатляют своим масштабом.

Система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает следующие  процедурные и институциональные  меры.

1. Постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий — наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.
2. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.
3. Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию. Эта система указывает также правила поведения по исправлению допущенных нарушений.
4. Основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба, например пенсионного и социального обслуживания. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.
5. Во всех значимых организациях, в частности в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, обязанностью которых является регистрация и выявление ошибок чиновников, их намеренных или случайных нарушений действующих правил и соответствующих последствий таких нарушений. Государственные организации стремятся поощрять позитивные действия должностных лиц. Система поощрений направлена на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном, и в моральном планах вести себя честно и эффективно.
6. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции.
7. Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными для общественности.
8. Каждый чиновник имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны.
9. Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая, в частности, политический, общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней.
10. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.
11. Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, и эта информация по соответствующим каналам передается в министерства внутренних дел и юстиции.
12. Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят их независимые расследования. В то же время клеветнические сообщения приводят к утере общественного доверия и репутации соответствующих источников информации. Тем самым предотвращается, в значительной степени, безответственность в подготовке разоблачительных материалов.

Израиль является одной из достаточно свободных от коррупции  стран. Это обеспечивается, наряду с  аналогичными применяемым в Нидерландах мерами, системой определенного дублирования мониторинга за возможными коррупционными действиями. Оно осуществляется правительственными организациями и специальными подразделениями полиции, ведомством Государственного контролера, обладающего независимостью от министерств и государственных ведомств, и общественными организациями типа Ведомства за чистоту правительства. Эти организации исследуют возможные коррупционные точки, а в случае их обнаружения информируют органы расследования. Причем полученная информация должна в обязательном порядке доводиться до общественности. Очень важна независимость этих организаций от руководства министерств и ведомств, чьи чиновники могут быть вовлечены в коррупцию. На управление по борьбе с коррупцией, входящее в Администрацию премьер-министра, возложена также обязанность постоянно обучать чиновников предотвращению возможных коррупционных действий и координировать работу различных внутриведомственных служб по борьбе за чистоту государственных органов.

Важную роль также играют СМИ. Согласно высказыванию одного из крупнейших политических деятелей этой страны, наиболее опасны для его  политической карьеры обвинения  в коррупции, которые могут появиться  в уважаемой газете.

Следует отметить, что в  Израиле, в силу значительных социальных льгот для чиновников и безжалостного  их наказания при обнаружении  коррупции, низовая коррупция практически  отсутствует.