Конституция РФ

     Единственным  источником государственной власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 2 ст. 1). Думается, лишним здесь является слово "государственной", поскольку народ является источником любой власти.

     В ст. 4 проекта говорилось, что государственная власть в РФ основывается на разделении законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и республиками и иными субъектами РФ. Надо сказать, что второе положение, верное само по себе, к сожалению, при дальнейшей работе вообще выпало из конституционной материи.

     Осталось  в ст. 4 лишь первое положение о разделении трех властей - законодательной, исполнительной и судебной. Но, согласно ст. 5, единую государственную власть РФ представляют и осуществляют: глава государства - Президент РФ; законодательная власть - Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации; исполнительная власть - Правительство РФ; судебная власть - суды и судьи системы правосудия РФ. Хотя данная формулировка прямо диссонировала со ст. 4, она была, так сказать, "честнее" и откровеннее, поскольку соответствовала претензиям Президента на то, чтобы считать свою власть самостоятельным видом государственной власти. Здесь Президент выведен из системы разделения властей и обозначен как самостоятельный вид власти. Позже такого регулирования не осталось, в ст. 10 действующей Конституции говорится о том, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а, согласно ст. 11, государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды РФ. Отсутствие в действующей Конституции названного положения проекта о Президенте - где он четко поставлен перед законодательной властью - вызывает лишь дебаты о завуалированном отражении роли Президента. То же, что Конституция закрепила власть Президента в качестве самостоятельного вида власти (так называемой "президентской власти"), отмечено в литературе*(193), хотя данный вопрос и вызывает немало споров.

     В ч. 1 ст. 6 проекта закрепляется важное положение о том, что никакая идеология и религия не могут устанавливаться в России в качестве государственных и обязательных. В ч. 2 сказано, что никакая партия и церковь не могут находиться под опекой и контролем государства. Насчет опеки следует согласиться. А положение о контроле вызывает недоумение, поскольку все партии и религиозные конфессии должны находиться под контролем государства - с точки зрения законности их деятельности.

     В отношении статуса личности, прав и свобод президентский проект был под явным влиянием проекта РДДР, т.е. сначала основные права и свободы в главе 1 и далее другие права и свободы, а также соответствующие задачи государства в главе 2 "Граждане Российской Федерации". Концептуально это разделение было неудачным, не случайно от него отказались на последующих этапах работы, поскольку отделить основные права и свободы от иных - тоже конституционных - прав и свобод невозможно. Кроме того, в проекте речь идет о правах и свободах "человека" или же "гражданина", в будущем от этого разделения также отказались, тем более что в международных документах говорится о правах и свободах "человека и гражданина".

     В гл. 3 определяется федеративная структура и конкретный состав Российской Федерации. Однако ни в начале Конституции, ни в этой главе не сказано, что субъекты РФ равноправны. Это положение лишь позже было включено в проект.

     В целом же при формулировании данной главы и других положений Конституции относительно федеративного устройства Президент оказался заложником борьбы субъектов за усиление своих позиций в РФ. В ст. 62 определяются предметы ведения РФ, но с оговоркой "поскольку иное не предусмотрено Федеративным договором". Включение последнего в текст проекта было явным "подыгрыванием" субъектам, диктовалось желанием заполучить их поддержку. Однако три договора сохраняли неравные позиции субъектов РФ по многим направлениям. Например, в названии первого договора по-прежнему говорится о "суверенных республиках", хотя это вызывало существенные возражения других субъектов РФ. Объем законодательных полномочий республик и других субъектов по вопросам совместного ведения с РФ неодинаков (хотя края, области и др. теперь также получают право на принятие законов). Федеральные законопроекты по вопросам совместного ведения направляются республикам, а их предложения рассматриваются в Верховном Совете РФ. Другим же субъектам законопроекты лишь направляются, судьба их предложений не обозначена аналогично в проекте. Для республик обозначено, что земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов республик. Для других субъектов данного положения нет. Перечень таких примеров может быть довольно длинным.

     В главу о Российской Федерации включается ст. 66, говорящая о том, что система государственной власти устанавливается в субъектах Федерации на основе положений настоящей Конституции о народовластии, республиканской форме правления, разделении властей. В субъекте избираются представительный орган государственной власти и глава исполнительной власти, образуется правительство (администрация). Одновременно Президент пытается сохранить сильную вертикаль исполнительной власти. Поэтому сказано, что глава исполнительной власти и правительство (администрация) субъекта входят в единую систему исполнительной власти РФ.

     В проекте отражены позиции сильного Президента РФ. Согласно ст. 70 он является главой государства. Президент - гарант Конституции, прав и свобод граждан. Он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов.

     Президент непосредственно производит назначение на высшие государственные должности  или представляет Федеральному Собранию кандидатов для избрания и назначения на такие должности. В том числе  он представляет ФС кандидатуру для назначения на должность Председателя Правительства РФ; ставит перед ФС вопрос о доверии Правительству либо о его отставке; по представлению Председателя Правительства после консультации с Советом Федерации назначает на должности федеральных министров и руководителей федеральных ведомств и освобождает их от должности; представляет СФ кандидатуры для назначения на должность судей КС, Верховного Суда, Высшего Арбитражного суда и федеральных судей в Высшее судебное присутствие (см. о нем далее), а также кандидатуру Генерального прокурора РФ.

     Проект предусматривал, что Президент назначает выборы Федерального Собрания; осуществляет после консультаций с председателями палат досрочный роспуск ФС в случае, если ФС не примет решение, необходимое для образования Правительства, и в других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией; назначает общенародный референдум (ст. 74). Надо ли доказывать, какие широкие возможности давали Президенту подобные формулировки.

     Согласно  проекту (ч. 1 ст. 80), Президент является арбитром в спорах между государственными органами РФ и субъектов РФ, а также между государственными органами субъектов, утверждает своим решением достигнутое соглашение по спорным вопросам, а при недостижении согласия передает спор на рассмотрение КС РФ.

     В случае принятия государственными органами РФ, субъектов РФ или органами местного самоуправления актов, противоречащих Конституции и Федеративному Договору или нарушающих права и свободы человека, Президент приостанавливает действие этих актов и заявляет в соответствующий суд требование об устранении этих нарушений (ч. 2 ст. 80). Если учесть, что государственными органами РФ являются Федеральное Собрание, Правительство, министерства и госкомитеты, суды РФ, безграничность прерогативы Президента очевидна.

     Президента  можно было отрешить от должности, по данному проекту, решением СФ только на основании выдвинутого ГД и подтвержденного заключением Высшего судебного присутствия обвинения его в государственной измене или умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека.

     По проекту Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации) является высшим представительным органом РФ. Оно состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. В СФ избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. При этом от республик, автономных областей и автономных округов дополнительно избираются депутаты, с тем чтобы в СФ депутаты от этих субъектов составляли не менее 50%. ГД состоит из 300 депутатов, избираемых по территориальным избирательным округам на основе единых норм представительства. Таким образом, предусматривалась только мажоритарная избирательная система.

     Проект предусматривал работу обеих палат в форме сессий, проводимых в одно и то же время. Палаты должны были заседать раздельно, но для рассмотрения ряда вопросов, предусмотренных Конституцией, возможны и совместные заседания.

     По проекту обе палаты совместно: принимают федеральный бюджет и утверждают отчет о его исполнении; рассматривают ежегодное послание Президента; утверждают принятие в РФ и образование в ее составе новых субъектов РФ; принимают федеральные конституционные законы; вносят поправки в Конституцию; решают другие вопросы, предусмотренные Конституцией.

     В остальных позициях СФ выглядит по проекту сильнее, чем ГД. Особенно это подтверждается тем, что СФ утверждает изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ; по представлению Президента РФ назначает на должность Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству либо его отставке; по представлению Президента назначает на должность судей КС РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ, федеральных судей в составе Высшего судебного присутствия Федерации, а также назначает и освобождает от должности Генерального прокурора РФ; рассматривает предложенные Президентом кандидатуры в Совет Безопасности РФ; ратифицирует и денонсирует международные договоры; решает вопросы войны и мира; устанавливает ЧП или подтверждает акт Президента о его введении; вводит военное положение или выносит постановление в связи с его введением Президентом; рассматривает федеральные законы, принятые ГД; решает вопрос об отрешении Президента от должности.

     Госдуме отведена более скромная роль. Она  осуществляет законодательное регулирование  по вопросам, отнесенным к ведению  РФ; устанавливает федеральные налоги и сборы; осуществляет контроль за денежной эмиссией; учреждает государственные награды, устанавливает порядок учреждения и присвоения почетных званий РФ; объявляет амнистию; выдвигает обвинение против Президента РФ.

     Законодательные возможности ФС и участников законодательного процесса существенно ограничены определением: проект федерального бюджета, законопроекты о введении, об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие финансовые законопроекты могут быть внесены в Федеральное Собрание не иначе, как по предложению Президента РФ или Правительства РФ (ст. 101).

     Законодательный процесс в ФС осуществляется, согласно проекту, по принципу нижней (ГД) и верхней (СФ) палат, а также возможности президентского вето на принятый ими закон.

     В определении направлений деятельности Правительства проект традиционен - бюджетно-экономические вопросы, собственность, социально-культурная сфера, обеспечение обороны страны и т.п.

     Назначение  Председателя Правительства - прерогатива  СФ. Если он отклонит кандидатуру, предложенную Президентом, тот вносит в недельный  срок вопрос о назначении Председателя Правительства на новое рассмотрение СФ (т.е. неясно, та же или другая кандидатура - С.А.). При вторичном отклонении СФ кандидатуры вопрос о назначении вносится Президентом в недельный срок на совместное рассмотрение обеих палат ФС. Назначение Председателя Правительства в таком случае должно быть произведено не позднее месяца со дня внесения представления Президента, иначе он может принять решение о досрочном роспуске ФС и назначить исполняющего обязанности Председателя Правительства.