Устав муниципального образования

Формирование и использование  местных финансов основывается на принципах  самостоятельности местных финансов, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования  финансовых ресурсов. Государство содействует развитию местных финансов, гарантирует их защиту через соответствующую систему мер, в том числе и через целевые федеральные и региональные программы.

Органы местного самоуправления осуществляют объединение на добровольной основе средств юридических и  физических лиц для финансирования программ развития территорий муниципальных  образований.

Бюджеты муниципальных образований  составляются при использовании  основных финансовых и бюджетных  понятий, установленных законодательством.

Консолидированный бюджет - свод бюджетов нижестоящих территориальных  уровней и бюджета соответствующего национально-государственного и административно-территориального образования, используемый для расчетов и анализа.

Минимальный бюджет - расчетный  объем доходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, бюджета поселка, районного бюджета района в городе, городского бюджета города без районного  деления, покрывающих гарантируемые  соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности  расчетного объема закрепленных доходов  покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями  по решению органов государственной  власти Российской Федерации и ее субъектов.

Минимальные социальные и  финансовые нормы и нормативы - соответственно в натуральном или денежном выражении  единые или групповые удельные показатели минимально необходимой обеспеченности важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными  и другими услугами.

Закрепленные доходы - доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают  в соответствующий бюджет.

Регулирующие доходы - доходы, которые в целях сбалансирования  доходов и расходов поступают  в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов и  других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий  финансовый год.

Дотация - сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в  случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета муниципального образования.

Субвенция - сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего муниципального образования.

Контингент дохода - сумма  взимаемого на территории соответствующего муниципального образования конкретного  вида налога либо иного платежа.

Средняя финансовая обеспеченность - сумма бюджетных средств, средств  внебюджетных фондов и иных средств, направляемых на содержание объектов социальной и производственной инфраструктуры, а также на финансирование социально-экономического развития муниципального образования  в расчете на одного жителя.

Основные характеристики бюджета: объем доходов бюджета; объем расходов бюджета, в том  числе бюджета текущих расходов и бюджета развития; превышение доходов  над расходами или дефицит  бюджета и его предельный процент  по отношению к расходам; дотации  и субвенции бюджетам нижестоящего территориального уровня; размер нормативов (процентов) отчислений от регулирующих доходов в бюджеты нижестоящего территориального уровня; перечень доходов  и нормативы фиксированных долей  доходов (в процентах), закрепляемых за бюджетами нижестоящего территориального уровня; оборотная кассовая наличность.

При составлении проекта  бюджета, уточнении бюджета в  ходе его исполнения органы муниципального образования в пределах своей  компетенции вправе:

определять объем финансирования из своего бюджета мероприятий по социально-экономическому развитию соответствующего муниципального образования в пределах планируемых бюджетных доходов, предоставленных дотаций, субвенций, а также с учетом привлекаемых заемных средств;

определять направления  использования средств бюджета  на инвестиции, собственные целевые  программы, а также на совместные программы с органами государственной  власти или местного самоуправления иных административно-территориальных  образований, на внешнеэкономическую  деятельность, мероприятия по охране окружающей среды (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), восстановление памятников природы  и культуры, находящихся в ведении  соответствующих органов власти, благоустройство городов, поселков и сел, содержание и капитальный  ремонт жилищного фонда, объектов коммунального  назначения, сети дорог соответствующего значения (сверх выделяемых ассигнований из дорожных фондов), образовательных  учреждений, учреждений здравоохранения  и социального обеспечения, науки  и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, на содержание органов местного самоуправления и на другие цели;

увеличивать в пределах имеющихся  средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, образовательных  учреждений, учреждений здравоохранения  и социального обеспечения, науки  и культуры, физической культуры и  спорта, органов милиции и общественной безопасности, охраны окружающей среды  и на другие цели;

определять в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, а также в  пределах имеющихся средств производить  иные затраты на оказание помощи отдельным  категориям населения, нуждающимся  в социальной защите;

образовывать в пределах объема доходов своего бюджета резервные  и целевые фонды;

объединять на договорной основе средства своего бюджета со средствами иных бюджетов, а также  предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан  для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного  и непроизводственного назначения.

Отчет об исполнении бюджета  и отчеты об использовании средств  внебюджетных и валютного фондов составляются органами местного самоуправления. Отчет об исполнении бюджета должен составляться по всем основным показателям  доходов и расходов в установленном  порядке с необходимым анализом исполнения доходов (в том числе  по обеспечению уровня закрепленных доходов и расходования средств).

Глова 3. Структура уставов муниципальных  образований. Порядок принятия, внесения изменений и дополнений и государственная  регистрация уставов

Уставы муниципальных  образований состоят, как правило, из: введения или преамбулы; основной части; заключительных и переходных положений; приложения.

Уставы городов в большинстве  представляют по форме единые нормативно-правовые акты, как правило, нормативный материал в уставе последовательно излагается по порядку перечня положений, которые  должны содержаться в уставе. В  некоторых уставах городов нарушена логика построения разделов и глав, отсутствует внутренняя согласованность  этих структурных элементов, в качестве приложения к уставу включаются отдельные  нормативные акты, принятые в другое время и отдельно от устава, или  не относящиеся к предмету уставного  регулирования.

Структура устава обуславливается: обязательными положениями, отнесенными  к предмету уставного регулирования  федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного  регулирования; правилами и средствами юридической техники, территориальными, национальными особенностями, историческими  и иными местными традициями.

Современное законодательство муниципальных образований различий в процедурах разработки и принятия нового устава и внесения изменений  и дополнений в устав фактически не содержит, однако необходимо отметить, что в ряде ранее действующих  уставов муниципальных образований, принятых до вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», процедура разработки и принятия нового устава и процедура внесения в изменений и дополнений в  устав отличались друг от друга.

Разработка и принятие устава являются последовательными  стадиями единого нормоустановительного  процесса, при этом разработка устава -- это начальный (подготовительный) этап на пути введения в действие устава на территории муниципального образования, цель которого -- выработка единого текста устава муниципального образования и представление его на рассмотрение субъекта, который уполномочен на принятие устава.

Стадия разработки устава включает в себя несколько этапов:

1) правотворческая инициатива - подготовка первоначального текста  проекта устава субъектом правотворческой  инициативы и внесение его  в представительный орган местного  самоуправления;

2) предварительное обсуждение  проекта, сбор заключений, предложений  и замечаний;

3) публичные слушания.

Здесь следует отметить, что в местном законодательстве процедура разработки уставов муниципальных  образований, как правило, не получает детальной нормативно-правовой регламентации. Выборочный анализ регламентов представительных органов местного самоуправления показал, что в большинстве случаев  порядок разработки уставов также  не оговорен.

Как правило, проект устава готовится депутатами (группой депутатов) либо администрацией. В случаях, когда  с правотворческой инициативой  выходит представительный орган  местного самоуправления, распространена практика формирования специальных  рабочих групп (комиссий) по разработке проекта устава.

Федеральное законодательство требует обеспечения участия  населения в процедуре разработки уставов. В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления», проект устава муниципального образования, проект муниципального правового  акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и  дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). При  этом предполагается, что граждане вправе приносить замечания и  предложения к опубликованному  проекту устава. Порядок учета  предложений по проекту устава должен быть утвержден представительным органом  местного самоуправления и опубликован  одновременно с проектом устава.

Следует признать неправомерной  попытку некоторых муниципальных  образований формализовать процедуру  направления предложений по проекту  устава жителями.

Порядок обсуждения проекта  устава (публичных слушаний по проекту  устава) устанавливается в уставе муниципального образования либо в  отдельном правовом акте представительного  органа местного самоуправления и публикуется  одновременно с проектом устава и  порядком учета предложений по проекту  устава.

Публичные слушания назначаются  представительным органом местного самоуправления не ранее, чем через 20 дней после официального опубликования  проекта устава, по результатам публичных  слушаний большинством голосов от числа  присутствующих принимаются рекомендации. Рекомендации по результатам публичных  слушаний подписываются председательствующим и подлежат официальному опубликованию  в кротчайшие сроки после завершения публичных слушаний

Таким образом, стадия разработки устава муниципального образования  имеет конечным результатом внесенный  субъектом правотворческой инициативы проект устава (проект поправок к уставу) с заключениями соответствующих  структур представительного органа местного самоуправления и администрации, предложениями граждан, рекомендациями публичных слушаний, и, возможно, заключением  независимой правовой экспертизы.

Принятие устава - это утверждение текста проекта устава субъектом, выражающим волю жителей соответствующей территории, принимается же он большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. При этом, как правило, уставы муниципальных образований принимается в двух чтениях.

В соответствии с п. 3 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования  принимается представительным органом  муниципального образования, а в  поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно  на сходе граждан.

В этом существенное отличие  нового федерального закона о местном  самоуправлении от Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», который  устанавливал, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или  населением непосредственно.

Анализ правовых актов  различных муниципальных образований  показывает, что процедура принятия уставов муниципальных образований  недостаточно подробно регламентирована. Указанная выше типичная процедура  редко когда полностью находит  свое отражение не только в уставах  муниципальных образований, но даже и в регламентах представительных органов местного самоуправления. Кроме  того, фактически остаются без регулирования  такие важные вопросы как право  субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо его отзыва.