Устав муниципального образования

Как правило, территориальная  база местного самоуправления устанавливается  непосредственно в законах субъектов  Российской Федерации о местном  самоуправлении.

В то же время некоторые  законы субъектов Российской Федерации  непосредственно не определяют состав территорий местного самоуправления.

Ряд существенных вопросов, связанных с территориальной  организацией местного самоуправления, решается в законах субъектов  Российской Федерации о территориальном  или административно-территориальном  устройстве. В соответствии с ст.73 и 76 Конституцией Российской Федерации  территориальное (административно-территориальное) устройство субъектов Российской Федерации  относится к ведению субъектов  Российской Федерации, и в этой сфере  они осуществляют собственное правовое регулирование. В то же время объем  данного регулирования ограничивается общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными Конституцией и федеральным  законом, которые включают в себя принципы территориальной организации  местного самоуправления.

Территория местного самоуправления является целостной: ее составляют все  земли, находящиеся в границах муниципального образования. Соответственно юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в  границах муниципального образования  независимо от их целевого назначения, а равным образом от нахождения в  той или иной форме собственности.

Для организации управления городом, население которого достаточно велико, на его территории часто  формируются внутригородские муниципальные  образования. В случае территориального деления городских поселений  в уставе города требуется определить статус внутригородских муниципальных  образований (районов, округов и  т.д.), разграничить полномочия между  городскими органами местного самоуправления и органами местного самоуправления внутригородских территорий, определить порядок разрешения споров между  органами местного самоуправления, порядок  образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских  образований, установления или изменения  их территорий. Регламентация данных вопросов в уставе города вытекает из интересов обеспечения необходимой степени централизации в управлении городом, планомерного и целостного развития городского хозяйства и социальной инфраструктуры.

Все решения о статусе  внутригородских муниципальных  образований и их территориях  принимаются исключительно представительным органом местного самоуправления города. Решение принимается этим органом  самостоятельно, в соответствии с  интересами всего городского населения. Никакой другой орган местного самоуправления либо орган государственной власти не вправе решать эти вопросы. В то же время представительный орган  местного самоуправления города обязан учитывать мнение населения соответствующей  внутригородской территории. Это  мнение может быть выявлено в результате опросов населения, а также выражаться в решениях и рекомендациях собраний по месту жительства, актах народной правотворческой инициативы, обращениях граждан в органы местного самоуправления и т. п. Обязанность учитывать  мнение населения предполагает публичное  рассмотрение поступивших предложений  представительным органом местного самоуправления города с приглашением представителей сторон, выражающих различные  точки зрения. Принятие решения представительным органом местного самоуправления города вопреки мнению населения внутригородских  муниципальных образований должно быть мотивированным. Гарантии учета  мнения населения внутригородских  территорий в случае изменения границ этих территорий устанавливается законами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Субъектами инициативы об установлении и изменении границ муниципального образования могут  выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления муниципального образования, а также  органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Предложения  об установлении и изменении границ муниципального образования, хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. Соответствующая процедура, как правило, устанавливается законом субъекта Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации.

Закон же не определяет орган, полномочный принять решение  об установлении и изменении границ муниципального образования. Данный вопрос решается самостоятельно субъектами Российской Федерации.

Вопросы установления и изменения  границ муниципальных образований, которые не входят в состав других муниципальных образований, должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с подп.11 ст. 5 Федерального закона. Наиболее полный и объективный учет мнения населения при принятии решения по этому вопросу способен обеспечить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Обязательный учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах  субъектов Российской Федерации  конкретных форм этого учета, степени  его императивности. Как правило, законы субъектов Российской Федерации  связывают учет общественного мнения с различными формами прямой демократии.

Закон однозначно определяет уровень и форму правового  регулирования порядка образования, объединения, преобразования или упразднения  муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Эти вопросы должны регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Закрепление указанных норм иными  актами (решениями исполнительных органов  государственной власти, указами  президентов и т.п.) противоречит Федеральному закону и может быть обжаловано в установленном порядке.

Проблема территорий муниципальных  образований приобрела особую остроту  в связи с экономическими и  иными преобразованиями и перестройкой государственных и муниципальных  органов. Федеральное законодательство не может напрямую регулировать территориальное  устройство, поскольку эта сфера  выведена за рамки компетенции Российской Федерации. Но сложность вопросов, возникающих  в этой сфере, правовые проблемы, с  которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации в ходе нормативного регулирования  порядка образования, объединения  или упразднения муниципальных  образований, порождает необходимость  участия федерального законодателя в их решении. Наиболее оптимальной  формой воздействия Федерации на территориальное устройство субъектов  являются модельные законы.

Учитывая сложность регулируемой проблемы и специфику территориального устройства субъектов Федерации, Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал проект модельного закона о территориальном устройстве субъекта Российской Федерации. В нем  предлагается регулирование наиболее существенных вопросов, которые должны быть отражены в законе субъекта Российской Федерации о территориальном  устройстве. Конкретное наполнение предлагаемой формы правовыми нормами должны осуществлять субъекты Российской Федерации  в зависимости от специфики их внутреннего устройства (включая  исторические, демографические и  другие особенности). Ниже приводятся основные положения структуры закона субъекта Российской Федерации о территориальном устройстве.

1.3.Устав как  источник муниципального права:  понятие, сущность содержание

Впервые в российском законодательстве упоминание об уставе местного самоуправления появилось в Законе РФ «О местном  самоуправлении в Российской Федерации» от 6.07.91 г. № 1550-1. В нем говорилось о положении (уставе) о местном  самоуправлении. Однако в период с 1991 по 1995 годы практически ни в одном  городе такие положения (уставы) не были приняты в силу нескольких причин.

Во-первых, в ст. 5 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» не было точно определено его место в правовой системе  государства. Закон только допускал возможность принятия этого документа, не обязывая к этому местные органы власти.

Во-вторых, принятие положения (устава) о местном самоуправлении влекло закрепление в обязательном порядке за районными в городе органами власти и управления таких  полномочий, которые делали бы их достаточно независимыми от городского уровня власти и управления, например, полномочия иметь муниципальную собственность  и распоряжаться ею. Однако все  эти положения Закона РФ «О местном  самоуправлении в Российской Федерации» входили в противоречие с Законом  РСФСР «О приватизации государственных  и муниципальных предприятий  в РСФСР» от 3.07.91 г. № 1531-1, ст. 5 которого предусматривала создание органов, принимающих решения о распоряжении муниципальным имуществом только на уровне городов, за исключением районов  в области и районов в городе.

В-третьих, Закон предусматривал регистрацию положения (устава) о  местном самоуправлении органами государственной  власти соответствующего края, области, автономной области, автономного округа. Однако процедуры регистрации не были определены, что делало невозможным  выполнения требований этой статьи.

Новая Конституция РФ 1993 г. и Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95г. № 154-ФЗ и от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ заложили новые основы для  реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему РФ новым источником права -- уставом муниципального образования. По законам все муниципальные  образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным  актом.

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» составлен  более грамотно, в нем устав  рассматривается шире. Так, в ст. 43 Закона сказано, что устав муниципального образования и оформленные в  виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической  силы в системе муниципальных  правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Далее в Законе отмечено, что должно определяться Уставом, какие  вопросы регулируются, даны более  полные сведение о том, кто принимает, как и в каком количестве, а  также подробная информация о  процессе вступления его в силу. Также в Законе идет речь о регистрации  устава.

Каждое муниципальное  образование обязано иметь свой Устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Порядок разработки, принятия и регистрации  устанавливается в соответствии с ФЗ № 154 и разрабатывается муниципальным  образованием самостоятельно. Для разработки Устава целесообразно создание специальной  рабочей комиссии, а также согласованность  действий с государственными органами.

Незаконно согласования проектов уставов с соответствующими государственными органами и их экспертная оценка на эти проекты.

Устав муниципального образования  принимается представительным органом  местного самоуправления или населением непосредственно. Устав подлежит государственной  регистрации в порядке, установленном  законом субъекта РФ.

Таким образом, устав - это  подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного  муниципального образования; акт долговременного  действия; он обладает высшей юридической  силой по отношению к другим нормативным  актам, принятым органами местного самоуправления конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом  может осуществляться временное  правовое регулирование вопросов, связанных  с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию  законами субъектов РФ до принятия соответствующих законов субъектов  РФ.

В устав муниципального образования  входит.

Наименование муниципального образования, его территория, границы  и символы.

Вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования. Также  должны быть закреплены вопросы, относящиеся  к ведению соответствующих государственных  органов, но законом переданные в  ведение органов местного самоуправления.

Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления  населением конкретного муниципального образования самоуправления на своей  территории (местный референдум, муниципальные  выборы, собрания, сходы, конференции  граждан).

Виды, наименование, порядок  образования, полномочия, сроки и  формы деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных  лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования.

Экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, перечень объектов, находящихся  в собственности населения данного  образования, порядок управления муниципальной  собственностью, конкретные источники  финансовых ресурсов (местные налоги, сборы).

Гарантии местного самоуправления на территории данного муниципального образования, гарантии прав органов  и должностных лиц местного самоуправления, социальные гарантии.

Ответственность органов  и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования перед населением последнего, перед государством и перед физическими  и юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.

Исторические и иные местные  традиции и особенности, которые  характерны для данной территории, ее населения.

Итак, устав муниципального образования, занимая не самое высокое  место в законодательной иерархии, тем не менее, обладает свойством, выделяющим его из ряда других законодательных  актов - способностью служить своего рода нормативной базой для развития всего текущего законодательства субъекта Федерации и в целом дают импульс развитию всего законодательства.

Устав представляет собой  особую юридическую целостность, разнообразие уставных норм можно объяснить наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих  о существовании специального юридического режима. Комплексный характер устава заключается не только в рассредоточении  правовых норм по основным отраслям и  регулировании ими отдельных  сторон отношений местного самоуправления. Кроме того, комплексный характер данной отрасли обусловлен наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т.е. в отраслевых законах: о порядке образования (порядок установления и изменения границ), преобразования и упразднения муниципальных образований; о статусе муниципальных служащих; о выборах в органы местного самоуправления и т.д.