Устав муниципального образования

Комплексность устава обусловлена  двойственной природой его норм. С  одной стороны, они выступают  как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, земельного, финансового), а с другой - оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль  права. Как и любой правовой документ, более низкого уровня, уставы муниципальных  образований имеют источники  в актах общефедерального уровня, однако они представляют собой одновременно и источники конституционного права  Российской Федерации.

 

1.4. Устав  муниципального образования

Действующим законодательством  определено, что муниципальное образование  имеет устав, в котором указываются:

1) границы и состав  территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального  образования;

3) формы, порядок и гарантии  непосредственного участия населения  в решении вопросов местного  значения;

4) структура и порядок  формирования органов местного  самоуправления;

5) наименование и полномочия  выборных, других органов местного  самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов  представительных органов местного  самоуправления, членов других выборных  органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления;

7) виды, порядок принятия  и вступления в силу нормативных  правовых актов органов местного  самоуправления;

8) основания и виды  ответственности органов местного  самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения  недоверия населением или досрочного  прекращения полномочий выборных  органов местного самоуправления  и выборных должностных лиц  местного самоуправления;

10) статус и социальные  гарантии депутатов, членов других  выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления, основания и порядок  прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных  лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок  организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая  основа осуществления местного  самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной  собственностью;

14) вопросы организации  местного самоуправления, обусловленные  компактным проживанием на территории  муниципального образования национальных  групп и общностей, коренных (аборигенных)  народов, казачества с учетом  исторических и иных местных  традиций;

15) другие положения об  организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления в соответствии  с законами Российской Федерации  и законами субъектов Российской  Федерации.

Устав служит основным нормативным  актом саморегуляции, с которым  соотносятся другие акты, решения  и действия местного самоуправления и его органов.

Четырнадцать вышеобозначенных обязательных положений касаются тех  основных элементов, из которых формируется  статус муниципального образования  и которые составляют фундамент  его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение  их содержания относится к сфере  ведения местного самоуправления, которое  непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл п.1 сводится к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы  его деятельности.

Перечень регулируемых в  уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций  внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций  общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции  в городе с районным делением и  др.

Устав муниципального образования  разрабатывается муниципальным  образованием самостоятельно. Устав  муниципального образования принимается  представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Для придания уставу юридической  силы необходима его государственная  регистрация в порядке, установленном  законом субъекта Российской Федерации. Значение государственной регистрации заключается в том, что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Основанием для отказа в государственной регистрации  устава муниципального образования  может быть только противоречие его  Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и  законам субъекта Российской Федерации. Такой отказ может быть обжалован  гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав – является ключевым документом функционирования муниципального образования. До его принятие недопустимо  совершение большинства правомочий в рамках местного самоуправления. Так, необходимо подчеркнуть, что во многих регионах при организации  выборов в органы местного самоуправления допускается характерная ошибка: до принятия уставов муниципальных  образований одновременно с выборами представительных органов местного самоуправления назначаются выборы глав муниципальных образований (глав местного самоуправления, глав администраций, старост и т.п.). Между тем выборы глав муниципальных образований  могут быть назначены и проведены  лишь после того, как такая выборная должность будет предусмотрена  уставом конкретного муниципального образования.

Так, на практике возник такой  спор:

В соответствии с чч.1 и 2 ст.26 Закона Приморского края от 9 февраля 1996 г. "О местном самоуправлении в Приморском крае" население  муниципального образования избирает главу муниципального образования - должностное лицо, возглавляющее  деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования; глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании в порядке, установленном законом Приморского  края.

Прокурор обратился в  суд с заявлением о признании  этих положений краевого Закона недействительными  как противоречащих федеральному законодательству и нарушающих право граждан на самостоятельное осуществление  местного самоуправления.

Приморский краевой суд  требования прокурора удовлетворил.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам  Верховного Суда РФ оснований к отмене решения суда не усмотрела.

В соответствии с п."н" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации  установление общих принципов организации  системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  издаются федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними законы и  иные нормативные правовые акты субъектов  Российской Федерации (ч.2 ст.76 Конституции  Российской Федерации).

При отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации  может осуществить собственное  правовое регулирование. Вместе с тем  субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых  составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного  ведения при наличии по данному  вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые  к установлению общих принципов  организации местного самоуправления и системы его органов.

Статьей 130 Конституции Российской Федерации гарантировано самостоятельное  решение населением вопросов местного значения, к числу которых относится  и введение должности главы местного самоуправления и порядок ее замещения.

В силу п.1 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим  Федеральным законом, законами субъектов  Российской Федерации, уставами муниципальных  образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных  образований.

Наличие выборных органов  местного самоуправления муниципальных  образований является обязательным.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и  государственными должностными лицами не допускается.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Согласно ст.16 упомянутого  Закона уставом муниципального образования  могут быть предусмотрены должность  главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности  иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования  избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном  федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации.

Глава муниципального образования  и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом  муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования  избранный населением глава муниципального образования может быть наделен  правом входить в состав представительного  органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Таким образом, должность  главы местного самоуправления может  быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Субъект  Российской Федерации не вправе устанавливать  в своих законах нормы, обязывающие  население муниципальных образований  проводить выборы главы местного самоуправления или предусматривающие  проведение таких выборов до того, как население муниципального образования  сформирует представительный орган  местного самоуправления и примет устав  муниципального образования.

Части 1 и 2 ст.26 Закона Приморского  края от 9 февраля 1996 г. "О местном  самоуправлении в Приморском крае", противоречащие ст.ст.14, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" и нарушающие право  населения муниципальных образований  Приморского края самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, обоснованно признаны судом недействительными.

Ссылка Думы Приморского  края на то, что выборы главы местного самоуправления одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления предусмотрены в  Федеральном законе "Об обеспечении  конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", необоснованна, так как в соответствии со ст.1 этого Федерального закона сфера  его применения является ограниченной: он применяется лишь при невозможности  формирования выборных органов местного самоуправления на основе регионального  законодательства. В Приморском крае имеется нормативно-правовая база, необходимая для проведения выборов  представительных органов местного самоуправления, в связи с чем  нормы упомянутого Федерального закона при организации и проведении выборов органов местного самоуправления Приморского края применены быть не могут.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Основы муниципального образования

§1. Органы местного самоуправления как основа функционирования муниципального образования

Законодательно обозначены две группы органов местного самоуправления, отличающиеся друг от друга по способу  своего образования. Одна из них формируется  на основе выборов, другая - невыборным путем, то есть путем назначения, делегирования, кооптирования и т.д.

Порядок образования выборных органов определяется Федеральным  законом, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Закон оставляет на усмотрение муниципального образования, какие конкретно выборные органы местного самоуправления будут  сформированы. Теоретически это могут быть выборные заместители главы администрации, руководители некоторых наиболее важных подразделений администрации - отделов социальной защиты населения, жилищно-коммунального хозяйства, различных инспекторов и т.д.

Как правило, законы о местном  самоуправлении субъектов Российской Федерации устанавливают, что выборы муниципальных органов проводятся в порядке, предусмотренном федеральным  законодательством и законодательством  субъектов Федерации. На долю уставов  муниципальных образований приходится определение в соответствии с  федеральным и областным законодательством  общих принципов выборов и  количества выбираемых депутатов. Правда, законы некоторых субъектов Российской Федерации предусматривают закрепление  в уставах и других моментов организации  выборов.